Le contentieux communautaire : Le recours en annulation

La condition essentielle pour qu'un acte puisse être attaqué est son contenu obligatoire. Il s'agit donc des actes adoptés par les institutions communautaires, conformément aux compétences établies par le traité. Ainsi, les décisions de nature politique du Conseil de l'Union européenne, reflétant les différentes positions étatiques, ne sont pas susceptibles de recours.

L'association requérante estime qu'en présence de l'article 164 du traité, le contrôle de légalité des actes des institutions, qui est confié à la cour par l'article 173 du traité, ne peut être limité aux actes du conseil et de la commission, sous peine de créer un déni de justice.

Le parlement européen considère également que, conformément à sa fonction générale de gardienne du droit telle qu'elle est définie à l'article 164 du traité, la cour peut contrôler la légalité d'actes autres que ceux du conseil et de la commission. L'énumération des défendeurs potentiels qui figure à l'article 173 du traité n'est, à son avis, pas exhaustive. Le parlement européen ne conteste pas que, dans les domaines, comme le budget et les questions liées à l'organisation de l'élection directe, ou il s'est vu attribuer par révision des traités des pouvoirs accrus et où il peut lui-même adopter des actes juridiques, il puisse être soumis au contrôle juridictionnel exercé par la cour. Dans le cas de l'octroi de crédits pour le cofinancement de la campagne d'information à l'occasion de la deuxième élection directe, le parlement européen exerce directement les droits qui lui sont propres. Il n'entend pas dès lors soustraire ses actes en cette matière à un contrôle juridictionnel. Il considère toutefois qu'une interprétation extensive de l'article 173 du traité, qui rendrait ses actes susceptibles de recours en annulation, devrait conduire à lui reconnaître qualité pour intenter ce recours à l'encontre des actes du conseil et de la commission.

Il y a lieu de souligner d'abord, à cet égard, que la communauté économique européenne est une communauté de droit en ce que ni ses Etats membres ni ses institutions n'échappent au contrôle de la conformité de leurs actes à la charte constitutionnelle de base qu'est le traité. Spécialement, par ses articles 173 et 184, d'une part, et par son article 177, d'autre part, le traité a établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à confier à la cour de justice le contrôle de la légalité des actes des institutions. Les personnes physiques et morales sont ainsi protégées contre l'application à leur égard des actes à portée générale qu'elles ne peuvent attaquer directement devant la cour en raison des conditions particulières de recevabilité spécifiées à l'article 173, alinéa 2, du traité. Lorsque la mise en oeuvre administrative de ces actes appartient aux institutions communautaires, les personnes physiques et morales peuvent introduire un recours direct devant la cour contre les actes d'application dont elles sont les destinataires ou qui les concernent directement et individuellement et invoquer, à l'appui de ce recours, l'illégalité de l'acte général de base. Lorsque cette mise en oeuvre incombe aux instances nationales, elles peuvent faire valoir l'invalidité des actes à portée générale devant les juridictions nationales et amener celles-ci à interroger à cet égard la cour par la voie de questions préjudicielles.

Il est vrai qu'à la différence du texte de l'article 177 du traité, qui vise les actes des institutions sans autre précision, celui de l'article 173 du traité ne cite que les actes du conseil et de la commission. Le système du traité est toutefois d'ouvrir un recours direct contre 'toutes dispositions prises par les institutions et visant à produire un effet juridique', ainsi que la cour a déjà eu l'occasion de le souligner dans l'arrêt du 31 mars 1971 (commission/conseil, 22/70, rec. P. 263). Le parlement européen ne figure pas expressément parmi les institutions dont les actes peuvent être attaqués, parce que le traité CEE dans sa version originaire ne lui conférait que des pouvoirs consultatifs et de contrôle politique, et non celui d'adopter des actes destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers. L'article 38 du traité CECA démontre que là où le parlement a été doté dès l'origine du pouvoir d'arrêter des dispositions à caractère obligatoire, comme c'est le cas en vertu de l'article 95, alinéa 4, dernière phrase du même traité, ses actes n'ont pas été soustraits par principe à un recours en annulation.

Une interprétation de l'article 173 du traité qui exclurait les actes du parlement européen de ceux qui peuvent être attaqués aboutirait à un résultat contraire tant à l'esprit du traité tel qu'il a été exprimé dans l'article 164 qu'à son système. Les actes que le parlement européen adopte dans la sphère du traité CEE pourraient, en effet, sans que la possibilité soit ouverte de les déférer au contrôle de la cour, empiéter sur les compétences des Etats membres ou des autres institutions ou outrepasser les limites qui sont tracées aux compétences de leur auteur. Il convient dès lors de considérer que le recours en annulation peut être dirigé contre les actes du parlement européen destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers ".

Comme le précise l'article 230, les Etats membres, le Parlement européen, le Conseil et la Commission peuvent introduire des recours en annulation. Aucune précision n'est apportée quant à la recevabilité du recours dans la mesure où ces requérants ont toujours qualité pour agir en annulation. Il n'en va pas de même pour les particuliers comme le précise le même article. Les personnes physiques et morales ne peuvent en effet former des recours que contre les décisions dont elles sont destinataires (A).