Rapport sur le risque systémique

Ces analyses préliminaires montrent en tout état de cause que la concurrence dans le secteur financier pose des questions complexes et négligées jusqu'ici dans les chantiers de régulation financière. L'analyse de ce sujet ne pourra progresser que si les institutions internationales en charge de la supervision macro-prudentielle (conseil de stabilité financière, fonds monétaire international) s'en saisissent.

En matière de supervision, il convient de poursuivre les réformes engagées visant à définir une fonction de supervision macro-prudentielle c'est-à-dire systémique, supervision dont le rôle est précisément de détecter dans l'ensemble du secteur financier l'accumulation de risques mal appréhendés par les régulateurs micro-prudentiels ou liés à des positions dominantes sur certains marchés et d'en tirer des recommandations à l'attention des superviseurs micro-prudentiels. Cette fonction n'est pas clairement établie au niveau international : le conseil de stabilité financière semble le mieux placé pour l'assumer, avec l'appui du fonds monétaire international, du comité de Bâle et de l'Organisation internationale des commissions de valeurs. La concurrence dans le secteur financier doit en outre faire clairement partie des préoccupations du superviseur macro-prudentiel. Au niveau européen, les pouvoirs du futur comité européen du risque systémique vis-à-vis des agences européennes de supervision et des superviseurs nationaux devront être rapidement renforcés.

En matière de régulation, l'instauration d'une taxation du secteur financier définie au niveau international permettrait de compléter la régulation micro-prudentielle à condition qu'elle soit ciblée sur les comportements à risque. Les travaux préliminaires menés conduisent à identifier en tant que base taxable la plus pertinente les instruments de marché potentiellement illiquides. Cette assiette serait le meilleur complément de l'ensemble des mesures de régulation financière déjà envisagées, notamment par le comité de Bâle. Le rapport privilégie l'affectation du produit de cette taxe au budget général des États plutôt qu'à un fonds de résolution car cette solution apparaît mieux à même de limiter l'aléa moral. En parallèle de ces mesures permanentes de régulation, les superviseurs doivent pouvoir adopter des mesures plus ponctuelles, comme des surcharges en capital sur certaines activités, voire des restrictions au développement de certaines activités, afin de limiter les prises de risques excessives des acteurs placés dans leur champ de contrôle.

En matière de résolution, l'élaboration de régimes spéciaux de gestion des défaillances des institutions financières, notamment transfrontières, apparaît nécessaire. Elle permettrait de diversifier les capacités d'intervention des pouvoirs publics confrontés à la question du " too big to fail ", en privilégiant des solutions de reprise de tout ou partie des activités d'une institution défaillante par d'autres acteurs privés, plutôt qu'un soutien direct de l'État. Ces régimes spéciaux de résolution doivent être mis en ?uvre de manière coordonnée, au niveau européen au moins, et doivent aller de pair avec un renforcement des capacités d'intervention préventive des fonds de garantie des dépôts.

La prévention et la gestion du risque systémique concerne toutes les autorités : les gouvernements, les banques centrales et les superviseurs financiers. Le rôle de la politique monétaire n'est pas traité dans ce rapport qui s'est concentré sur les solutions réglementaires et fiscales. Mais les autorités doivent veiller à la cohérence d'ensemble des réponses apportées à la problématique du risque systémique

Le risque systémique est un enjeu par essence international. Les actions envisagées tant en matière de prévention que de résolution ne peuvent avoir d'efficacité que si elles procèdent d'une approche internationale concertée. En particulier, une taxation non coordonnée au niveau international en termes d'assiette, de taux et d'affectation serait contre-productive au regard de l'objectif de maîtrise du risque et de respect d'une concurrence équitable entre places financières. Tel est l'enjeu immédiat du débat international qui s'amorce

Le risque systémique est principalement analysé dans ce rapport à travers les comportements des acteurs financiers. La distinction entre institutions et marchés systémiques relevant d'une approche davantage micro-prudentielle a été jugée peu opérante dans l'analyse du risque systémique. Les institutions financières sont des acteurs de marché, quand bien même les marchés et les institutions financières peuvent relever de superviseurs distincts. L'organisation et la régulation des marchés sont un enjeu systémique dans la mesure où elles conditionnent les stratégies des acteurs financiers et permettent d'agir sur les comportements d'acteurs non régulés comme certains fonds. Mais l'appréciation de l'importance systémique d'un marché sans lien avec les comportements de ses intervenants ne semble pas pertinente