Quel développement pour le gaz en Chine ?

Commençons par un constat : le principal débouché au gaz devait être l'industrie électrique qui d'une part ne se développe pas aussi vite que prévu, d'autre part consomme presque exclusivement du charbon national pour sa production thermique ; le gaz naturel ne contribue que pour 1% à l'augmentation de la production d'électricité thermique de ces deux dernières années, selon le Petroleum Economist. Un autre débouché pour le gaz est la demande potentielle des ménages et des entreprises publiques de chauffage urbain, et aussi certaines industries telles que la fabrication d'engrais : la croissance de toutes ces consommations est bridée par le cadre institutionnel régissant l'industrie gazière chinoise.

La politique de prix est en cause tout d'abord. La stratégie d'autosuffisance énergétique adoptée par la Chine a systématiquement conduit à privilégier le développement du charbon à partir d'une politique de prix à la production incitative et de tarifs d'électricité très faibles qui ne favorisent pas la pénétration du gaz. La réforme de l'industrie électrique, des niveaux de prix des combustibles et de l'électricité, est ainsi une condition préalable à une plus forte pénétration du gaz.

Les barrières à la pénétration du gaz dans la demande finale se doublent d'un manque d'incitations à développer l'offre gazière. L'organisation du marché gazier chinois repose principalement sur un système d'allocation de la ressource à partir de quotas accompagné d'un système de prix administrés. Ces deux mécanismes, allocation des volumes et prix administrés, limitent la rentabilité des acteurs du secteur gazier et n'encouragent pas les entrants, notamment les investisseurs internationaux. Le système traditionnel, dont relèvent les projets gaziers mis en oeuvre avant 1995, est un système à double niveau (double marché), établi sur la base de quotas à partir d'un plan de production. Des quotas de gaz sont affectés à certaines catégories de consommateurs jugés prioritaires, avec des prix administrés établis par la National Development and Reform Commission (NDRC) à des niveaux très bas (prix à la tête de puits). Par exemple, le secteur des engrais reçoit des allocations annuelles de gaz prioritaires et bénéficie d'un approvisionnement en gaz à des prix qui peuvent parfois être sensiblement inférieurs aux coûts de production. Au-delà de ces quotas, la production peut être vendue librement mais le prix doit s'établir dans une fourchette de plus ou moins 10 % par rapport à ceux fixés par la NDRC.

Le nouveau système mis en oeuvre depuis 1995 concerne les projets gaziers développés après 1997 ; il stipule un prix de contrat librement négocié entre le producteur et le consommateur. Ce prix de contrat demeure, toutefois, soumis à l'approbation de la NDRC. On est donc en présence de systèmes de prix multiples et complexes qui rendent difficile la création d'un marché du gaz unifié. La dimension régionale est également présente et tend à renforcer la fragmentation de ce marché : certaines régions ont pu, en effet, négocier avec les institutions centrales la définition de prix spécifiques. L'allocation par les volumes de la ressource gazière est complétée par un système de licences d'importation et d'exportation qui freine la constitution de véritables marchés de l'énergie. Le nouveau système de prix constitue une première étape vers la libéralisation du prix du gaz naturel en Chine, même si pour l'heure il ne concerne que des segments de marché très restreints. Il se présente comme une tentative de mieux prendre en compte l'ensemble des coûts de production et à ce titre peut avoir un effet positif. Mais il témoigne en même temps de la difficulté à totalement libéraliser les prix de l'énergie tant les enjeux sociaux et donc politiques sont importants pour le gouvernement. En décembre 2005, les prix du gaz destiné aux entreprises publiques industrielles et de service ont été augmentés de $ 3,4 /MBtu à $ 3,8 /MBtu, premier ajustement significatif depuis 1997. On reste toujours bien loin des prix internationaux.

La réforme des prix du gaz est indispensable au développement sur grande échelle du marché gazier chinois, tant au niveau de l'offre que de la demande. Elle devra résoudre une contradiction majeure entre des prix qui n'apparaissent pas suffisamment rémunérateurs au niveau de l'offre pour assurer la rentabilité des investissements nécessaires et qui tout à la fois sont trop élevés (notamment par rapport au charbon) pour envisager une pénétration massive du gaz dans le résidentiel et la production d'électricité.

Autre obstacle au développement de l'industrie gazière en Chine : compte tenu des volumes envisagés et de la vitesse à laquelle cette industrie doit être créée, la satisfaction d'une large demande exigera des investissements de grande ampleur, notamment dans les infrastructures de transport et de distribution. Ce qui n'est guère envisageables sans un recours important aux investisseurs internationaux. Leur place dépendra de la volonté de l'Etat de se désengager du financement et donc du contrôle du secteur énergétique.

Les compagnies pétrolières internationales continuent à être confrontées à des politiques très restrictives quant à leur participation aux marchés énergétiques chinois tant en matière de ventes gazières en aval que d'investissements dans la production où les compagnies nationales sont privilégiées au détriment des investisseurs étrangers.