L'impossible approche positive des risques sociaux ?

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Manuscrit auteur, publié dans "XXIXe Journées de l'Association Economique et Sociale, Créteil : France (2009)"
POLLAK Catherine (2009), « L impossible approche positive des risques
sociaux ? », in BARNAY T. & LEGENDRE F. (dir.), Emploi et politiques
sociales : Défis et avenirs de la protection sociale, Tome 1, L Harmattan, pp.
hal-00422389, version 1 - 6 Oct 2009
L impossible approche positive des risques sociaux ?
Catherine Pollak, Centre d économie de la Sorbonne, CEE
Résumé : Après avoir rappelé les principaux enjeux sémantiques,
idéologiques et méthodologiques du recours à la notion de risque social, nous
soutenons qu une approche positive du risque social, même limitée du fait de la
reconnaissance du risque comme construction sociale, est possible et nécessaire.
1. INTRODUCTION
Cet article se propose de revenir sur la notion de risque social en économie,
et vise à mettre en perspective les débats existant autour de cette notion et leurs
conséquences. Ce retour se justifie selon nous pour les raisons suivantes.
L absence de définition consensuelle du risque social en économie, qui soit
basée sur des critères objectifs, pose des difficultés méthodologiques. Alors que
de nombreux travaux se penchent sur la prise en charge souhaitable de
« nouveaux risques sociaux », la question de leur identification, à travers des
critères communs, n est pas résolue. Mais il ne s agit pas simplement d un
problème technique. Le recours au risque a de nombreuses implications en
termes de controverses idéologiques et de prescriptions politiques. L enjeu
sémantique autour de la notion de risque est d actualité, comme l illustre le
débat actuel sur la « gestion des risques sociaux ». Nous défendons ici l idée
qu une approche positive du risque social, même limitée, est néanmoins
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possible et nécessaire.
2. ACTUALITES DE LA NOTION DE RISQUE SOCIAL
Le recours au terme de « risques sociaux » pour caractériser l organisation
de la protection sociale est aujourd hui incontournable. Dans sa genèse de l Etat
Providence, François EWALD (1986) a montré que cette notion est à l origine de
la construction de l Etat Providence en France et a largement contribué à
légitimer son action. Le droit de la sécurité sociale y fait explicitement référence
pour définir son objet et les définit comme les « risques de toute nature
susceptibles de réduire ou de supprimer la capacité de gain [des travailleurs et
de leur famille] » (Art. L.111-1). Traditionnellement, ces situations prises en
charge par la sécurité sociale sont regroupés en cinq domaines : la maladie, la
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vieillesse, la famille, le chômage, et la pauvreté et l exclusion. On a vu se
développer depuis une dizaine d années des travaux posant la question de
l adaptation de l architecture de l Etat Providence aux nouveaux besoins des
individus. Nous proposons un retour sur cette littérature des « nouveaux risques
sociaux », afin de mettre en lumière les enjeux du recours à cette notion.
2.1. Les risques sociaux au c ur des débats sur la réforme de l Etat social
2.1.1. Adapter l Etat social aux « nouveaux risques sociaux »
La référence à la notion de « nouveaux risques sociaux » est devenue
courante dans de nombreux travaux européens portant sur l état actuel des
Welfare States (par exemple ESPING-ANDERSEN et al., 2001, TAYLOR-GOOBY,
2004) Il s agit à travers l utilisation de ce terme de pointer l inadaptation de la
protection sociale face à l émergence de situations nouvelles et d insister sur la
nécessité de réformer ces Etats Providence. En témoigne la définition souvent
reprise que donne BONOLI (2006) : « les nouveaux risques sociaux sont perçus
comme les situations dans lesquelles les individus perçoivent des pertes de bien-
être et qui résultent des transformations socio-économiques qui ont accompagné
l émergence des sociétés post-industrielles » (notre traduction). Dans un
premier pan de cette littérature, le terme est utilisé pour mettre en avant
l existence de nouveaux besoins insuffisamment ou non pris en charge par la
protection sociale, ces risques étant considérés comme nouveaux par leur
ampleur (ex : chômage de longue durée, pauvreté, problèmes liés à
l immigration, monoparentalité) ou par leur nature (ex : SIDA) (PALIER, 2002).
Il permet de répondre aux arguments financiers en rappelant le rôle politique,
économique et social de la protection sociale. L idée est que la crise de l Etat
Providence n est pas qu une crise de financement mais aussi une « crise de
couverture ». Elle résulte d une protection insuffisante de nouvelles situations
ou d un agencement inadapté de la prise en charge qui a pu conduire à son tour
à un accroissement des inégalités (PALIER, 2002, FERRERA et RHODES, 2000).
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Ainsi, l acception de la notion de « nouveaux risques sociaux » peut être très
vaste. On peut citer parmi les risques les plus souvent évoqués, et sans soucis
d exhaustivité, le risque de care et de conciliation entre vie familiale et vie
professionnelle, le risque de pauvreté et de précarité des familles
monoparentales et des enfants, le risque de chômage de longue durée, le risque
de pauvreté laborieuse, le risque d insuffisance ou d obsolescence des
compétences, le risque d éviction précoce, de baisse des capacités de gain, et de
marginalisation du marché du travail, le risque de déclassement, etc.
L hétérogénéité des risques identifiés par les travaux comme « nouveaux
risques sociaux », se retrouve dans les grilles de classification de ces risques.
Soit elles étendent la classification traditionnelle des risques par domaines, soit
elles privilégient une approche basée sur la temporalité des risques et leurs
cumuls sur le cycle de vie (par exemple en adoptant une lecture en termes de
Life Course). Cette littérature met l accent sur le fait que ces risques affectent
des groupes qui étaient autrefois plus préservés ou moins nombreux (les
familles monoparentales, les personnes âgées dépendantes, les jeunes, les
migrants, les personnes exclues de droit commun de la protection sociale). Mais
ici encore, les avis divergent sur la caractérisation des populations les plus
touchées. Ces divergences émanent de la difficulté de comparer les
conséquences des risques pour l ensemble des groupes sociaux. Ceci soulève
donc aussi une question de quantification des risques, qui constitue l étape
préalable nécessaire à la hiérarchisation des risques.
2.1.2. Promouvoir la « gestion des risques sociaux »
Un second pan de la littérature mobilise le recours aux nouveaux risques
sociaux pour plaider pour une refondation du système de prise en charge selon
l idée de « Social Risk Management ». Il s agit de proposer un système de
protection sociale qui repose sur la combinaison de différentes stratégies de
gestion du risque (prévention, atténuation, réaction), et qui assure une sécurité
économique aux individus tout en encourageant la « prise de risque ». Il en
existe deux versions principales. La plus connue est celle de la Banque
Mondiale (HOLZMANN et JORGENSEN, 2000), dont l approche de la protection
sociale est universalisante et gestionnaire. Elle préconise une vision large des
mécanismes de gestion du risque agissant en amont et en aval, en insistant sur
l importance de la prévention du risque. La gestion du risque repose trois
institutions protectrices, à savoir le marché, la famille, et les autorités publiques.
Le risque social est perçu comme celui de ne plus pouvoir se reposer sur les
deux premières, ce qui conduit à préconiser une intervention de l Etat en dernier
ressort. Le c ur de la stratégie est de combiner un filet de sécurité a minima,
permettant d assurer la satisfaction des besoins primaires, à des incitations à la
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personnes à bas revenus. Une version alternative de gestion des risques sociaux,
inspirée des marchés transitionnels, a été proposée par Günther SCHMID (2006).
Elle reprend le principe de combinaison de différentes stratégies de gestion des
risques en considérant ce concept comme « une opportunité morale pour
reconsidérer l équilibre entre la solidarité et la responsabilité individuelle ».
Mais elle se distingue de la première vision en particulier sur la place accordée à
la prise en charge collective (l intervention collective et les partenaires sociaux
doivent y occuper une place centrale), le champ d intervention (les mesures
redistributives et de lutte contre l exclusion sociale font partie intégrante de la
gestion des risques sociaux), et les supports pour encourager la prise de risque
(SCHMID préconise la création de droits individualisables adaptés aux nouvelles
formes de carrières).
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2.2. Un enjeu sémantique cristallisé autour de la notion de risque
2.2.1. Le risque comme outil de légitimation du libéralisme ?
L omniprésence de la notion de risque que l on peut retrouver dans ces
travaux ne peut être dissociée d une évolution scientifique plus globale ayant
fait du risque un objet de réflexion majeur des sociétés postmodernes. L analyse
de la gestion du risque (au sens large, risques sociaux compris) y est centrale.
Dans la tradition foucaldienne, le risque est au c ur de la réflexion sur
l exercice du pouvoir dans les sociétés modernes et les dispositifs de sécurité
sont l instrument essentiel de la « gouvernementalité » (FOUCAULT, 1977).
Dans cette analyse, le risque est compris comme une construction sociale, et
non comme un changement objectif du danger. Ce sont les techniques de
gestion du risque qui le créent et non l inverse (TAYLOR-GOOBY et ZINN,
2006). Pour FOUCAULT, le modèle de choix rationnel est perçu comme un
programme sociétal normatif lié à l émergence de styles de gouvernementalité
néolibéraux, et l Etat Providence est un des éléments des nouvelles techniques
tradition, EWALD retrace en 1986 la genèse de la société assurantielle dans une
perspective juridique et historique, en considérant l assurance comme
l indicateur central de la transition vers la modernité. La même année, Ulrich
BECK étudie le passage à une société du risque sous l angle socioculturel, et
l identifie comme un processus de modernisation réflexive. La société du risque
y est caractérisée par l accroissement des incertitudes et la prolifération des
risques, qu il faut gérer à défaut de pouvoir les éliminer. Les travaux de
GIDDENS s inscrivent dans cette seconde tradition de « société du risque ».
Selon lui, les risques ont changé de nature, et le développement des risques
manufacturés (ou internes), résultant de l intervention humaine sur la nature,
impose de nouvelles formes de gestion. La crise de l Etat Providence y est
perçue comme une crise de la gestion du risque social, qui était construite pour
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assurer des risques externes (imputables à la nature) et ne s est pas adaptée aux
risques manufacturés.
Cette conceptualisation de la « société du risque » a eu un retentissement
académique et politique important en inspirant notamment la « troisième voie »
de Tony BLAIR. Cependant, elle suscite des réserves à plusieurs égards. En
premier lieu, la référence à la société du risque est accusée pour les dérives
anxiogènes qu elle provoque. En se focalisant sur les risques perçus comme les
plus menaçants, les scientifiques de tous bords alimentent un sentiment
d insécurité permanent. Or il existe un décalage important entre les risques
faisant l objet d une attention politique et académique intense (Tchernobyl,
ESB, etc.) et leur impact effectif. Pour CASTEL, dans les sociétés modernes le
sentiment d insécurité accompagne une recherche constante de sécurités
nouvelles. Ainsi se crée un cercle vicieux de recherche de sécurité :
« l insécurité, en somme, c est dans une large mesure l envers de la médaille
d une société de sécurité » (2003). La volonté de gérer tous les risques
imaginables est par conséquent infinie et constitue une nouvelle forme de
paternalisme (TAYLOR-GOOBY et ZINN, 2006), ce qui n est pas sans rappeler la
demande infinie de FOUCAULT. En second lieu, les approches de BECK et
GIDDENS sont critiquées au regard de l importance qu elles accordent à la
répartition des risques dans la structuration sociale. En effet, les principales
inégalités seraient dans nos sociétés des inégalités face au risque, et non plus
des inégalités liées à la classe sociale. La prise en compte insuffisante des
structures traditionnelles est vivement critiquée sur le terrain empirique
(TAYLOR-GOOBY et ZINN, 2006) et normatif. Ce qui nous amène à un troisième
point de critique central. Le glissement sémantique de la notion de risque,
associé à une conception nouvelle des inégalités, consiste aussi en un
glissement des responsabilités collectives aux responsabilités individuelles.
CASTEL (2003) décrit comment la rhétorique de l hyper individualisation,
combinée à l explosion des nouveaux risques inéluctables, conduit à occulter la
spécificité des problèmes et la recherche des responsabilités. Les stratégies de
réaction face au risque se concentrent dès lors sur l individu porteur de risques.
ne s interroge plus tant sur la dimension sociale des nouveaux facteurs
d incertitude. Le recours à ces thèses pour promouvoir les mécanismes
d assurance privée se comprend d autant mieux que le principe de
responsabilisation peut reposer à la fois sur des considérations idéologiques
(modèle libéral) et pragmatiques (aveu d impuissance de l Etat) (PERETTI
WATEL, 2000). Le transfert du risque et de la responsabilité vers les individus
peut dès lors être perçu comme un outil de légitimation du libéralisme et
justifier de mécanismes d assurance privée (par ex. KESSLER, 1999), et comme
un outil de domination en accroissant la préoccupation des individus pour le
risque (FOUCAULT, 1977, TAYLOR-GOOBY et ZINN, 2006). Dès lors, on
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comprend comment les débats autour de la réforme de la protection sociale qui
se sont focalisés sur la notion de « nouveaux risques sociaux », reflètent des
confrontations plus anciennes et plus vastes. En effet, l enjeu autour de la
notion de risque a une dimension sémantique. L émergence de la « société du
risque » de notre ère contemporaine peut d ailleurs être considérée avant tout
comme un phénomène linguistique (PRADIER, 2006). Ses implications
idéologiques expliquent la vivacité et la variété des positions défendues sur la
place à lui accorder, allant de l exaltation au rejet complet du registre du risque.
2.2.2. L insuffisance de la notion de risque pour penser l Etat social
La centralité du recours aux risques sociaux suscite un autre type de
réserves, portant sur la place qui lui est accordée pour penser l Etat social dans
sa spécificité et dans sa globalité. Concernant le premier aspect, le recours au
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risque ne permet pas de rendre compte de la spécificité de l intervention de
l Etat social (ou Etat Providence). En effet, le caractère probabilisable du risque
(qui le distingue par exemple du danger) renvoie au paradigme assurantiel de la
protection sociale, qui certes légitime largement l action de l Etat, mais qui ne
rend pas compte de la spécificité des objectifs et des techniques du système de
protection sociale (redistribution vs neutralité actuarielle, assistance et services
gratuits vs assurance et compensation, assurance vs prévoyance et réallocation
des revenus sur le cycle de vie, etc.) (BLANCHET, 1996, RAMAUX, 2007). Des
propositions telles que l allocation universelle attestent de la possibilité de
penser un système de protection sociale sans référence au risque. Le second
aspect concerne l insuffisance du risque social pour penser l Etat social dans sa
globalité. Son action ne se limite pas à la stricte compensation des conséquences
néfastes des risques sociaux, mais recouvre des objectifs d amélioration
qualitative visant à garantir un certain bien-être social, voire un mieux-être
social (RAMAUX, 2007). Pour certains, les connotations négatives associées au
terme de risque (compris comme un mal ou un accident) rendent son utilisation
synonymes de détresse pour les travailleurs (CONCIALDI, 1999). De même,
l action de l Etat social dépasse la couverture des risques sociaux. La sécurité
sociale a bien pour fonction la couverture des risques, par des mécanismes
d indemnisation et de réparation. En revanche, la prévention de ceux-ci relève
traditionnellement d autres types de politiques sociales (politique de l emploi,
de santé publique, d éducation, etc.) qui lui sont étroitement liés. Le champ des
risques sociaux est en tout état de cause bien plus restreint que celui des droits
sociaux qui incluent par exemple les droits du travail, le droit de grève, voire les
droits de la femme (HERRERA, 2009).
3. POUR UNE APPROCHE POSITIVE DU RISQUE SOCIAL
Malgré ces critiques, la référence au risque n a pas été réellement
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concurrencée par d autres notions dans le champ des travaux portant sur la
construction et la réforme de la protection sociale (on pourrait lui opposer celles
de besoin, de bien-être, de droits, ou encore de sécurité). La lecture en termes de
risques sociaux présente des atouts forts qui peuvent expliquer cette pérennité :
à l origine de la construction du droit social et au c ur des mécanismes
assurantiels, elle permet de légitimer l intervention collective; englobante et
évolutive, elle permet de penser la réforme; enfin, évoquant à la fois les
situations de détresse perçues comme socialement inacceptables et la prise de
risque constructive, et ne préjugeant pas de la couverture nécessaire, elle est
compatible avec des conceptions très différentes de la prise en charge.
Cependant, le recours à cette notion n est pas entièrement satisfaisant. La
définition tautologique habituelle, consistant à appeler risques sociaux les
risques effectivement couverts par la protection sociale, atteint ses limites
d affichage de critères de définition objectifs, pose donc un problème technique,
mais engendre aussi de vifs débats normatifs. Ceci nous invite à poser la
question de la nécessité et de la possibilité de développer une approche positive
du risque social.
3.1. Faut-il objectiver la notion de risque social ?
3.1.1. Le risque social est une construction sociale
La notion de risque social est une notion d abord juridique qui a permis de
distinguer le dommage fautif du dommage social en termes de responsabilités.
Dans L Etat Providence, EWALD (1986) date la naissance de la notion de risque
social en France à la loi du 9 avril 1898 qui établit la notion de risque
professionnel pour les accidents du travail. Son analyse met l accent sur le fait
que la mutation fondamentale est juridique, car la reconnaissance des accidents
du travail traduit une révolution dans la conception de la responsabilité. Elle
enterre le principe de réparation basé sur la reconnaissance de la faute et de la
responsabilité individuelle, au profit d une responsabilité globale et « sociale ».
La réparation du dommage n incombe plus à une personne physique ou morale
reconnue comme fautive. Ce passage de la faute à l accident et au risque est
révélateur de profonds changements sociaux et juridiques, qui se situent à
l origine de l assurance sociale. Les risques sociaux sont aujourd hui compris
par les juristes comme « les événements aléatoires qui affectent la vie
économique des individus en suscitant une diminution de leurs revenus ou en
accroissant leurs dépenses, et qui constituent un désordre social auquel il
convient de répondre » (KESSLER, 2000). Le Code de la sécurité sociale
énumère les différents risques reconnus et couverts par des droits sociaux. Le
risque social est donc celui qui a fait l objet d une intervention des pouvoirs
publics et qui a été caractérisé comme tel. Ainsi, « par une tautologie
nécessaire, est « risque social » ce qui est couvert par la sécurité sociale »
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(EWALD, 1986). Ouverte et évolutive, cette conception permet d y inclure de
nouvelles garanties en fonction des nouveau domaines d intervention qui se
créent au cours du temps (par exemple la naissance de l assurance chômage en
1958 en France). En effet, « avec cette caractéristique que rien n étant en soi un
risque, tout peut en être un » (EWALD, 1986).
Dans la perspective sociohistorique, le risque social est conçu clairement
comme une construction sociale indissociable du passage à l assurance sociale
(voir par exemple ROSANVALLON, 1995). De façon générale, la conception
sociologique du risque se focalise sur sa représentation et ses systèmes de
gestion. Comme le note PERETTI-WATEL (2000), l efficacité de la notion de
risque tient au fait qu elle ne désigne pas une catégorie d événements
particuliers, mais une façon de se représenter les événements, de les objectiver,
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étendue sans cesse à de nouveaux objets. Le développement des études
psychologiques, psycho-sociologiques et sociologiques a permis d améliorer la
compréhension des facteurs de perception des risques par les individus (facteurs
culturels, institutionnels, technologiques, émotionnels
) (PERETTI-WATEL,
2000, TAYLOR-GOOBY et ZINN, 2006). Ces facteurs évoluent avec le temps et le
contexte. De même, l avancée des techniques est fondamentale pour que des
dangers puissent être perçus comme des risques. En effet, c est le caractère
assurable du risque qui en est l élément essentiel. Il permet de distinguer les
événements qui sont du domaine du risque de ceux qui sont du domaine du
danger, du péril ou de la menace (voir CASTEL, 2003, PERETTI-WATEL, 2000).
Ces préoccupations sont complémentaires à l analyse économique, qui
propose une définition du risque finalement similaire. En effet, l étude du risque
en économie se concentre également sur l analyse du comportement des agents
face au risque (notamment en termes de préférences et d aversion pour le
risque) et sur les techniques de gestion du risque. L évolution des
mathématiques et des probabilités est indissociable de celle de l économie du
risque, et ces disciplines ont été les premières à tenter de comprendre le risque
en dehors de toute connotation normative. L étude des jeux de hasard, les
techniques de calcul actuariel, et les statistiques de la décision ont été mises au
service de l étude de la rationalité. Le risque désigne les événements dont on
peut appréhender l occurrence à l aide d une loi de probabilités. Il est entendu
de manière générale comme la probabilité d un événement combiné à l ampleur
est quant à elle privilégiée (notamment par les keynésiens) face à des
événements pour lesquels il n y a pas de fondements scientifiques permettant
d estimer la probabilité de survenance1. Une incertitude peut donc devenir un
risque dès lors que l on dispose des outils statistiques et probabilistes suffisants.
Comme la notion de risque implique une approche par l assurance, certains
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risques sociaux sont mieux pris en compte par la théorie économique que
maladie est un risque assurable, dont l occurrence peut être probabilisée, et face
auquel le comportement du consommateur de soin est étudié. Les risques qui ne
sont jamais couverts par des mécanismes d assurance privée, comme certains
risques liés à l emploi, la pauvreté et l exclusion, sont moins étudiés sous cet
angle. De façon générale, la plupart des risques considérés en économie
politique sont les risques auxquels fait face l entrepreneur. Relativement peu de
travaux sortent du point de vue exclusif de celui-ci, alors que de nombreux
1 Sur la discussion entre incertitude et risque (en particulier chez KNIGHT), voir
PRADIER (2006).
risques sont subis par les travailleurs (PRADIER, 2006). Cette distinction des
risques, en fonction des agents qui les prennent ou les subissent, suffit-elle pour
définir les risques dits « sociaux » d un point de vue économique ? Les risques
sociaux touchent en effet les consommateurs (les offreurs de travail et leurs
familles), mais ces risques pourraient potentiellement être pris en charge de
façon privée, et il ne conviendrait plus, dans ce cas, de parler de risques
« sociaux ». Il existe de nombreux arguments dans la théorie économique qui
peuvent justifier une prise en charge mutualisée et publique (lutte contre la
sélection averse, réduction des coûts, des inégalités, rentabilité des
investissements publics, etc.), mais des solutions privées peuvent être
privilégiées si les critères d arbitrage sont différents (typiquement pour les
retraites ou la maladie). Le choix d une gestion mutualisée et publique du
risque, qui relève de d une décision politique, reste donc central. Dans
l approche économique aussi, la notion de risque social n est pas objectivée à
partir des caractéristiques du risque car aucun risque n est social en soi. Par
conséquent, et pour reprendre les termes d un juriste (DUPEYROUX (1998)), les
risques sociaux sont des risques économiques par nature (ils ont des
conséquences économiques sur les revenus et les dépenses des agents), et ne
comme consensuelle à travers les disciplines. Et pourtant, elle heurte le sens
commun qui voudrait, certainement à juste titre, distinguer les risques entre eux
et mettre à l écart certains risques que l on n envisage pas comme des risques
potentiellement sociaux. A notre sens, admettre que le risque est une
construction sociale, n empêche pas totalement de développer une approche
positive.
3.1.2. Faut-il objectiver la notion de risque social ?
Cette volonté de distinguer les risques entre eux se traduit dans les travaux
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portant sur les nouveaux risques sociaux. En effet, ces « nouveaux » risques
incluent en général des risques qui ont récemment été intégrés par la sécurité
sociale (par exemple la dépendance qui a été reconnue comme un nouveau
risque social par la législation allemande), mais aussi et surtout des risques qui
sont mal ou non pris en charge par la protection sociale mais qui sont « appelés
à l être ». Y inclure cette seconde catégorie constitue à notre sens une acception
risque social est une construction sociale, est-il justifié d appeler « sociaux »
des risques qui ne le sont pas encore de facto ? De plus, l inclusion d une
c est la considérer comme insuffisamment prise en charge par l Etat
Providence, or la question du niveau désirable de la prise en charge est d ordre
normatif.
L impossible approche positive des risques sociaux ?
Ceci justifie à notre sens de développer une approche positive du risque
social, avant de se placer sur le terrain normatif. En effet, une limite de
l acception du risque comme construction sociale, est de le rendre
potentiellement infini, or il faut pouvoir quantifier et hiérarchiser les risques,
affichés, afin que les débats puissent se structurer sur des bases partagées, voire
dépasser les oppositions profondes et idéologiques qui sont associées à
l utilisation de la notion de risque. Par exemple, en l absence de critères
surendettement, les accidents de la route, la flexibilisation du marché du travail,
les carrières atypiques, ou l éviction précoce du marché du travail comme des
nouveaux risques sociaux ? Sur quelle base prétendre que les nouveaux risques
sociaux affectent en premier lieu les femmes, les personnes âgées, ou les jeunes,
plutôt que les exclus et les immigrés ? Pour amorcer une approche positive, il
convient avant tout de s accorder sur des critères d identification. Cette étape
risques sociaux en dehors des débats normatifs parfois sous-jacents. Nous
proposons une grille dont l ambition est d expliciter et de guider l étape
d identification, tout en admettant ses limites nécessaires du fait que nous
reconnaissons que le risque social est une construction sociale, et ne peut donc
être objectivé a priori.
3.2. Vers une approche positive des risques sociaux
3.2.1. Le potentiel d un risque à être social : Les dénominateurs communs
Nous nous sommes inspirés de l analyse d Inge KAUL (2006) qui a montré
les insuffisances de définition habituelle des biens publics et proposé une
approche positive et évolutive du concept. En effet, si les biens publics sont
caractérisés par la non-rivalité et la non-excluabilité, il n y a en réalité pas de
lien automatique entre le statut privé ou public des biens et leurs propriétés
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intrinsèques. Elle montre comment certains biens, à l instar de la terre, peuvent
tomber dans le domaine privé ou public ou encore faire la navette entre les
deux. Ceci l amène à distinguer deux niveaux de définition des biens publics :
1/ le potentiel particulier de ces biens à être publics du fait de leur
caractéristiques (non rivalité, non excluabilité, ou les deux), et 2/ le caractère
public de ces biens s ils sont de facto non exclusif, accessibles à tous les
consommateurs ou les affectant tous.
On peut dans cette perspective assimiler les risques sociaux à des « maux
sociaux », qui présentent des caractéristiques communes, mais qui ne sont pas
« sociaux » en soi. Les risques sociaux sont sociaux du fait de leur prise en
charge collective, partiellement ou intégralement publique, à travers l assurance
sociale au sens large. On peut ici aussi distinguer 1/ le potentiel des risques à
être sociaux, et 2/ le caractère véritablement social qui se révèle dans la prise en
charge, et qui relève d une construction sociale.
Sur le premier niveau de la définition, nous entendons le potentiel des
risques à être sociaux comme les caractéristiques qui justifient une prise en
charge collective. Ce sont les suivantes :
1/ Les conséquences matérielles de l événement : Cet élément de définition
permet d insister sur le fait que le dénominateur commun des risques sociaux
n est pas à trouver dans leurs causes mais dans leurs effets. En effet,
DUPEYROUX (1998) rappelle à juste titre qu il serait erroné de considérer
comme sociaux les « risques inhérents à la vie sociale » (par exemple : les
risques de maladie et de vieillesse ne sont pas inhérents à la vie sociale). Ce qui
rassemble ces risques se trouve au niveau de leurs effets : ils affectent la
sécurité économique des individus, en limitant leurs capacités de gains ou en
engendrant un accroissement exceptionnel de leurs dépenses. Dans cette
mesure, la définition des nouveaux risques sociaux (supra) est insatisfaisante
car elle met l accent sur les causes de ces nouvelles situations. Or on peut en
réalité considérer les causes comme secondaires puisqu elles ne sont pas une
caractéristique essentielle des risques sociaux. Par contre, elles influencent les
choix politiques collectifs, mais ceci relève de l aspect « construction sociale »
Les risques sociaux sont des risques qui ont des conséquences matérielles sur
les individus. Ce sont donc par nature des risques économiques, qui affectent les
ressources ou les dépenses de personnes physiques (les ménages, composés des
travailleurs et de leurs familles). On peut les distinguer en deux catégories : les
risques « physiques » qui réduisent la capacité de gain (ex : chômage, invalidité,
vieillesse) et les risques économiques qui accroissent les dépenses (ex :
logement, maladie) (DUPEYROUX, 1998). Ces conséquences matérielles doivent
en tout état de cause pouvoir être exprimées en unités monétaires pour pouvoir
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être compensées en nature ou en espèces. De plus, ces conséquences matérielles
peuvent être immédiates ou différées dans le temps pas rapport à l événement
déclencheur (par exemple les droits à la retraite dépendent de l ensemble de la
carrière et de ses interruptions). Nous rappelons que la protection sociale a pour
objectif de réparer les risques, et que la prévention relève d autres politiques
sociales. La compensation se fait donc a posteriori.
2/ Le caractère probabilisable du risque : Le risque est un événement
et en premier lieu de la faculté de probabiliser son occurrence. En effet, il
importe peu que le risque soit aléatoire, puisque des risques dont l occurrence
est quasi certaine peuvent être assurés. Le caractère probabilisable exclut de fait
les événements catastrophiques (ou considérés comme tel en l état actuel des
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techniques disponibles). Ces risques non assurables en raison d une probabilité
d occurrence inconnue ou trop faible ne justifient pas une prise en charge
mutualisée de type assurantielle. C est pourquoi leur prise en charge est
financée par un impôt non affecté aux dépenses.
3/ La sélection adverse : Les individus ne sont pas égaux devant les risques
sociaux, même s ils sont tous susceptibles d y être exposés. En effet, les risques
ne sont pas répartis de façon aléatoire entre les individus et les groupes sociaux.
Par conséquent, la sélection adverse est potentiellement élevée pour les risques
sociaux. En d autres termes, si l assurance contre ces risques est libre, on peut
s attendre à un phénomène d attraction des mauvais risques à l assurance (étant
entendus comme les individus pour lesquels la probabilité d occurrence des
risques est la plus élevée), alors que les bons risques devraient préférer recourir
à l auto assurance. L intervention publique, en raison de son caractère
obligatoire est une solution efficace et simple pour lutter contre la sélection
adverse. Les assureurs privés doivent quant à eux développer des outils élaborés
pour y faire face, comme par exemple des paniers de biens diversifiés avec des
garanties spécifiques et plafonnées. La sélection adverse est un enjeu
d efficacité pour l assurance qui couvre ces risques. La viabilité financière d un
système de prise en charge offrant des garanties de qualité avec des primes
abordables nécessite que les bons risques soient eux aussi affiliés. Elle pose
aussi une question de justice sociale, puisque les individus ayant le plus besoin
de couverture sont les plus susceptibles d être exclus de l assurance. D autant
plus que les probabilités d occurrence des risques et les caractéristiques
sociodémographiques des individus sont liées. Les plus vulnérables cumulent de
fait des probabilités de risques plus élevés, et une capacité de financement trop
faible pour leur donner accès à une prise en charge d un niveau jugé décent.
L assurance sociale, qui peut être un outil de redistribution verticale et/ou
horizontale, est donc privilégiée à double titre. Les primes d assurance ne sont
par conséquent pas fixées en fonction de l aversion pour le risque des individus,
hal-00422389, version 1 - 6 Oct 2009
mais sont définies par des critères différents (niveau de revenu, situation
familiale
4/ L absence de faute juridique : Les risques sociaux ont pour point commun
ayant causé l événement n est pas engagée pour la réparation du dommage subi.
Par conséquent, l indemnisation n est pas proportionnelle à la faute mais aux
conséquences du dommage. Cette absence de faute juridique est fondamentale
pour légitimer une action collective et une prise en charge mutualisée, garantie
par l Etat. Cependant, la prise en charge n est pas pour autant entièrement
publique, et peut ne l être que partiellement (ex : retraites). Ce critère juridique
est déterminant pour distinguer les risques sociaux de ceux qui ne le sont pas,
mais il dépend du contexte social, politique et juridique. Le cas des accidents du
travail illustre que des risques privés (potentiellement sociaux) peuvent devenir
juridiquement. Les risques qui entrent de ce fait dans le domaine de la
protection sociale, ne sont pas pour autant systématiquement couverts pas
l Etat, même s il contrôle le système de prise en charge. Les frontières sont
complexes entre la prise en charge mutualisée privée et collective, et elles
peuvent se substituer l une à l autre ou coexister.
3.2.2. Le caractère social du risque : un terrain normatif à expliciter
Cette approche peut servir à déterminer, parmi les « nouveaux risques »,
lesquels sont potentiellement « sociaux », en admettant qu ils ne pourront
réellement être qualifiés comme tels que lorsque le dernier critère aura été
rempli. Contrairement aux autres, ce critère est indéterminable a priori. La
comme étant du ressort de la collectivité ou de celui des individus, le risque
devient ou non un risque social. Cependant, on peut aussi envisager le processus
inverse. L idée de l amélioration de l information des individus, qui leur permet
d avoir une meilleure conscience des risques, peut aussi conduire à les rendre
progressivement plus responsables. Les situations néfastes qui les atteignent ne
sont alors plus le fait de processus sociaux plus larges, mais sont induites par
des choix rationnels manqués. On peut dès lors imaginer que des risques
sociaux aujourd hui puissent ne plus l être demain car la responsabilité de ces
risques aura été attribuée aux individus.
De plus, chacun de ces critères n est pas chiffrable et dépend d une certaine
conception de seuils acceptables ou souhaitables. Ainsi, à partir de quelle
ampleur les conséquences matérielles sont considérées comme suffisamment
importantes pour être prises en charge socialement, quel doit être le niveau de
cette prise en charge, quelles sont les inégalités qui sont acceptées par la société
et quelles sont celles contre lesquelles elle décide de lutter, etc., sont des
hal-00422389, version 1 - 6 Oct 2009
questions normatives auxquelles les réponses varient en lieu et en temps. Elles
dépendent du niveau de richesse des Etats et de l idéologie dominante en
matière de justice et d équité. Les conséquences matérielles peuvent ne plus
justifier une intervention collective si elles sont considérées comme inévitables
dans un environnement risqué et perçues au contraire comme salutaires pour
inciter à adopter des comportements vertueux.
Enfin, l approche positive des risques sociaux ne se limite pas à
l identification des risques et la délimitation entre les nouveaux risques
susceptibles d être des risques sociaux et ceux relevant a priori d autres formes
de prise en charge. Cette délimitation doit s accompagner de l explicitation des
critères de quantification et de hiérarchisation des risques (critères de justice
sociale et de citoyenneté). Or le constat et les listes de nouveaux risques sociaux
L impossible approche positive des risques sociaux ?
sont en général dressés sans que ne soit explicité à quel titre on appelle à la
prise en charge de certains risques plutôt que d autres. A titre d illustration, la
priorité à accorder aux populations les plus vulnérables ne peut, d un point de
vue économique, faire l impasse sur les migrants, à moins d expliciter la
conception de la citoyenneté qui le justifierait.
4. CONCLUSION
La notion de risque social est plus que jamais d actualité comme l illustre le
développement des travaux sur les nouveaux risques sociaux et le Social Risk
Management. Les débats qui l entourent révèlent des enjeux sémantiques et
idéologiques anciens, mais aussi une absence de conception commune de ce que
recouvre cette notion. La difficulté de définition tient au fait que le risque social
est une construction sociale. Cependant, la question de l identification des
nouveaux risques sociaux invite à développer une approche positive. La grille
que nous proposons
nécessairement limitée du fait de l impossibilité
d objectiver le risque social - porte sur les dénominateurs communs des risques
sociaux. Ils portent sur les conséquences matérielles, le caractère probabilisable,
la sélection adverse, et l absence de faute juridique. L explicitation des critères
d identification, de quantification, de hiérarchisation et de classification des
traitant des formes d intervention et du niveau de prise en charge de la
protection sociale.
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Auteur : Catherine Pollak


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