L'intervention des collectivités territoriales dans le secteur des communications électroniques Septembre 2009

SEPTEMBRE 2009
L’intervention des collectivités territoriales
dans le secteur des communications électroniques
Compte rendu des travaux
du Comité des réseaux d’initiative publique

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Table des matières
Préambule . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Introduction
Les principaux événements de 2008-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
CHAPITRE 1.
Panorama de l’intervention des collectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
I ETAT DES LIEUX DES PROJETS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
II UN PREMIER BILAN DES RÉSEAUX D’INITIATIVE PUBLIQUE FIN 2008 . . . . . . . 15
III QUELLES ÉVOLUTIONS POUR LES RIP ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
A. Des projets qui entrent dans une nouvelle phase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
B. De nouveaux enjeux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
IV DES PRÉOCCUPATIONS RÉCURRENTES EXPRIMÉES PAR LES COLLECTIVITÉS . . 22
A. La couverture numérique du territoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
B. L’enfouissement des réseaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
CHAPITRE 2.
Vers le très haut débit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35
I
LE CADRE COMMUNAUTAIRE DU DÉPLOIEMENT DES RÉSEAUX
HAUT ET TRÈS HAUT DÉBIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
A. La recommandation sur les réseaux NGA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
B. Le projet de lignes directrices de la Commission européenne
sur les aides d’Etat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41
II LA MONTÉE EN DÉBIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
A. Les solutions disponibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
B. L’accès à la sous-boucle locale du réseau cuivre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
III LE DÉPLOIEMENT DE NOUVELLES BOUCLES LOCALES
EN FIBRE OPTIQUE (FTTH) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
A. Les déploiements de fibre optique sur la partie horizontale . . . . . . . . . . . . . . . 65
B. L’équipement des immeubles en fibre optique dans le cadre de la mutualisation 67
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
C. Un projet de décision et de recommandations de l’ARCEP
pour les zones très denses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
D. Les travaux complémentaires engagés sur l’ensemble du territoire . . . . . . . . . . 75
E. La mobilisation des acteurs publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
F. Le financement du déploiement des réseaux à très haut débit . . . . . . . . . . . . . . 80
CHAPITRE 3.
De nouveaux outils pour favoriser l’aménagement numérique du territoire 83
I
LA MISE À DISPOSITION D’INFRASTRUCTURES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
A. La mise à disposition de points hauts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
B. La mise à disposition d’infrastructures de génie civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
II LES NOUVELLES FORMES D’INTERVENTION
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
A. Les contrats de partenariat (PPP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
B. L’intervention minoritaire des collectivités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
III LES NOUVEAUX OUTILS LÉGISLATIFS ET RÉGLEMENTAIRES DISPONIBLES . . . 100
A. Le décret « connaissance des réseaux » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
B. Le décret « couverture des services » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
C. Les outils législatifs facilitant la « mutualisation »
des travaux et infrastructures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
D. Les schémas d’aménagement numérique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Préambule
En 2004, la création par l’ARCEP du comité des réseaux d’initiative publique (CRIP)
répondait à un nouveau besoin, résultant de l’adoption du nouvel article L. 1425-1
du code général des collectivités territoriales (CGCT). Celui-ci donnait compétence
aux collectivités pour établir et exploiter des réseaux et fournir des services de
communications électroniques. Il s’agissait donc d’accompagner la mise en œuvre de
la loi en organisant un dialogue entre opérateurs privés et collectivités territoriales
à l’origine des réseaux d’initiative publique (RIP).
Ce besoin est plus que jamais d’actualité, comme le montre la richesse des travaux
conduits au sein du CRIP, qui sont résumés dans cet ouvrage. Je tiens à cet égard à
adresser mes remerciements à l’ensemble des acteurs du CRIP pour la qualité du
travail accompli au fil de ces cinq années.
Mais au-delà de ces travaux, le contexte et les attentes des acteurs ont changé.
En premier lieu, si le dynamisme de l’initiative publique ne faiblit pas, les enjeux et
les formes de cette intervention évoluent. La première phase des RIP ayant pour
objet de faciliter le dégroupage par les opérateurs privés va sans doute arriver
prochainement en fin de cycle. A mesure que les débits ont progressé sur l’ADSL et
que la concurrence s’est étendue sur le territoire, les attentes en faveur de la
généralisation de la couverture du haut débit sont devenues plus fortes. Enfin, la
demande en faveur d’une progression des débits sur l’ensemble du territoire s’est
intensifiée, dans le contexte du lancement des premiers déploiements de la fibre
optique sur les réseaux d’accès. Pour tenir compte de ces évolutions techniques, les
formes juridiques et économiques des RIP tendent aussi à s’adapter.
Ensuite, les élus et les collectivités territoriales expriment régulièrement auprès de
l’ARCEP des attentes multiples, qui ont trait par exemple à la mise en œuvre du
service universel, à la couverture mobile ou à l’enfouissement des réseaux. Il importe
que l’Autorité puisse répondre à ces préoccupations de façon cohérente et globale.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Par son mode coopératif et par son fonctionnement permettant de valoriser les
bonnes pratiques, le CRIP apparaît comme le meilleur outil pour aborder l’ensemble
des ces questions nouvelles. C’est pourquoi nous avons souhaité élargir son champ
d’intervention à l’ensemble des préoccupations des collectivités et des élus, en
matière de communications électroniques fixes et mobiles.
Dans ce nouveau contexte, les travaux du CRIP pourront s’intensifier en comprenant
désormais, outre les groupes de travail techniques et la réunion plénière annuelle,
des rencontres périodiques entre l'ARCEP et les associations représentatives des
collectivités territoriales et.
Ainsi, l’Autorité entend mettre à la disposition des collectivités territoriales un outil
leur permettant d’être encore mieux associées à la régulation et au développement
du marché des communications électroniques, dans le cadre d’une véritable
démarche d’aménagement numérique du territoire.
Jean-Ludovic SILICANI
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Introduction
Introduction
Les principaux événements de 2008-2009
L’année écoulée depuis la publication du dernier « compte rendu des travaux du
CRIP », en septembre 2008, a été marquée par des évolutions significatives des
travaux conduits, lesquelles traduisent les évolutions des enjeux de l’intervention
publique dans le secteur des communications électroniques.
La fin de l’année 2008 a d’abord été consacrée à la préparation et à la publication
du rapport de l’ARCEP présentant un premier bilan de l’action des collectivités
territoriales, établi à la demande du Parlement. Ce rapport, qui a été préparé en
liaison étroite avec le CRIP, a permis de montrer l’impact positif des RIP sur le marché
du haut débit, tant du point de vue du développement de la concurrence que du
point de vue de la couverture du territoire. Il a également mis en valeur l’effet de
levier important de l’action publique sur l’investissement privé, chaque Euro investi
par une collectivité générant plus d’un Euro d’investissement privé. Ce rapport a
également montré que le cadre juridique de l’article L. 1425-1 du CGCT, complété
par la réglementation communautaire des aides d’Etat, était à ce stade adapté aux
exigences de l’intervention publique et de son articulation avec le marché.
Ce premier bilan a aussi été l’occasion de faire le constat que l’intervention des
collectivités territoriales se trouvait dans une phase de transition. En effet, le modèle
« traditionnel » des RIP repose sur le déploiement initial d’un réseau de collecte pour
favoriser le dégroupage et desservir les zones d’activités, puis couvrir les zones
blanches du haut débit. Il arrive en fin de cycle dans la mesure où le dégroupage va
vraisemblablement atteindre ses limites au cours des prochaines années, dès lors
que la plupart des répartiteurs économiquement dégroupables par des opérateurs
privés seront ouverts. De nombreux RIP développés sur ce modèle sont d’ailleurs
aujourd’hui dans la phase de couverture des zones blanches. Par ailleurs, des RIP
ciblés sur la seule couverture des zones blanches se sont développés. Ces
changements ne mettent pas en cause le déploiement de réseaux de collecte
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
permettant de mailler le territoire, qui demeure une étape essentielle dans le cadre
d’un projet d’aménagement numérique, y compris dans le cadre d’un projet « zones
blanches ».
Ces évolutions majeures interviennent dans le contexte de la
Les collectivités sont préparation du déploiement par les opérateurs de nouvelles
confrontées à de nouveaux boucles locales en fibre optique jusqu’au domicile (FTTH)
enjeux d’aménagement permettant d’obtenir des débits symétriques, très
numérique… significativement supérieurs à ceux atteints aujourd’hui, de
l’ordre de 100 Mbit/s. Pour favoriser un déploiement rapide de
ces réseaux, une double régulation s’exerce : d’une part, France Télécom a
l’obligation de donner accès à son génie civil sur la boucle locale aux opérateurs qui
souhaitent y déployer de la fibre optique ; d’autre part, la loi du 4 août 2008 de
modernisation de l’économie prévoit la mutualisation de la partie terminale des
réseaux, plus particulièrement dans les immeubles, le régulateur étant chargé de
définir les conditions de cette mutualisation.
L’année écoulée a été consacrée à la préparation, avec les acteurs, du cadre juridique
devant s’imposer à l’ensemble des acteurs, privés et publics, dans les zones où la
densité de population est la plus forte, qui représentent environ 5 millions de foyers.
Des travaux ont également été engagés au printemps pour déterminer les conditions
de mutualisation pour les immeubles de moins de douze logements dans les zones
les plus denses et pour tout type d’habitat sur le reste du territoire. Conduits pour
l’essentiel avec les collectivités territoriales et les opérateurs privés, ces travaux sont
plus complexes dans la mesure où ils portent sur des zones où, pour des raisons
économiques, le point de mutualisation des réseaux à vocation à être situé à
l’extérieur des immeubles, notamment sur le domaine public. En outre, il s’agit de
zones dans lesquelles il n’est pas certain que plusieurs réseaux puissent être
déployés, et où le déploiement d’un réseau pourrait donc nécessiter un
co-investissement entre acteurs privés, voire une subvention publique. Ainsi, la
concurrence par les infrastructures n’étant sans doute pas possible sur l’ensemble du
territoire, une approche différenciée de la mutualisation est donc nécessaire. C’est
pourquoi ces travaux se poursuivent, notamment dans le cadre du CRIP.
Ces évolutions expliquent en partie l’intérêt croissant des collectivités territoriales
pour les solutions de montée en débit et de très haut débit. En effet, un nombre
croissant de collectivités territoriales souhaitent intervenir pour favoriser le
déploiement du FTTH sur leur territoire. Les collectivités concernées souhaitent agir
soit en facilitant l’arrivée des opérateurs, par exemple par la mise à disposition de
fourreaux, soit par l’établissement de schémas de cohérence et d’aménagement sur
leur territoire, soit en déployant elles-mêmes des réseaux. Dans cette dernière
hypothèse, il peut s’agir d’extension de réseaux existants, par exemple par la
signature d’un avenant à un contrat de délégation de service public, soit d’un
nouveau projet. Compte tenu de cette forte appétence, les travaux conduits dans le
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Introduction
cadre du CRIP visent à associer les collectivités aux expérimentations qui
permettront d’établir les règles pour l’ensemble des acteurs.
En parallèle, et compte tenu des limitations physiques des débits disponibles sur le
réseau cuivre via les technologies DSL, un certain nombre de collectivités se sont
mobilisées à l’automne 2008 en faveur de la mise en œuvre effective de l’accès à la
sous-boucle locale de France Télécom, jugée susceptible de fournir dans certains cas
une solution de montée en débit, notamment dans des zones où la fibre ne se
déploiera pas en priorité. Trois solutions techniques ont été identifiées pour mettre
en œuvre l’accès à la sous-boucle locale. L’Autorité a engagé l’instruction de ces trois
solutions début 2009, avec France Télécom, les opérateurs et les collectivités
intéressées, dans le cadre du CRIP et du comité d’expert de la boucle locale. A l’issue
d’une première phase d’instruction qui s’est achevée en juillet 2009, une première
synthèse faisant état des avantages et inconvénients des différentes solutions sur les
plans technique, opérationnel et concurrentiel a été établie. Ces premières
conclusions feront l’objet d’une consultation publique à l’automne 2009, dans le
cadre de la poursuite de l’instruction de ce dossier.
Pour concevoir et mettre en œuvre leurs projets, les collectivités
… et disposent désormais
territoriales ont besoin d’outils d’information et de montages
de nouveaux outils
juridiques appropriés. S’agissant des outils d’information, le
Gouvernement a adopté le 12 février 2009, deux décrets, l’un permettant aux
collectivités territoriales de disposer d’informations sur les infrastructures et réseaux
présents sur leurs territoires, l’autre obligeant les opérateurs à publier des cartes de
couverture de leurs services. Plusieurs arrêtés d’application de ces textes sont en
cours d’adoption à la date de publication du présent document. Compte tenu de la
sensibilité de certaines de ces informations pour les opérateurs, un groupe de travail
a été mis en place au printemps 2009 au sein du CRIP afin de préparer un guide
pratique pour la mise en œuvre des dispositions du décret relatif à la connaissance
des réseaux.
S’agissant des montages juridiques, on constate une évolution dans l’utilisation des
outils disponibles. Ainsi, le contrat de partenariat semble bénéficier d’un intérêt
croissant, notamment auprès des collectivités qui souhaitent mettre en œuvre des
projets de couverture des zones blanches du haut débit. Par ailleurs, dans le cadre
du déploiement des nouveaux réseaux d’accès en fibre optique, à la suite d’une
étude conduite par la Caisse des dépôts et consignations pour le Gouvernement, la
possibilité de prévoir dans certaines conditions une participation minoritaire des
collectivités territoriales au capital d’une société commerciale est en cours d’examen
par le Parlement.
De nouveaux outils législatifs favorisant le partage d’infrastructures ont été
introduits dans la loi n°2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des
programmes de construction et d'investissement publics et privés. Ainsi, un droit de
passage a été institué au profit des opérateurs dans les réseaux publics relevant du
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
domaine public routier et non routier, notamment les réseaux d’assainissement. Une
autre disposition prévoit de faciliter la pose de fibre optique sur les réseaux aériens
d’électricité. Enfin, une proposition de loi du Sénateur Xavier Pintat relative à la lutte
contre la fracture numérique est en cours d’examen par le Parlement. Elle comprend
notamment à ce stade une disposition favorisant l’établissement de schémas
directeurs d’aménagement numérique et prévoit la création d’un fonds
d’aménagement numérique des territoires pour contribuer au financement du
déploiement de la fibre optique dans les territoires qui ne seront pas spontanément
couverts par les opérateurs.
D’autres questions sont évoquées par les collectivités territoriales en matière de
communications électroniques. C‘est notamment le cas en ce qui concerne la qualité
du service universel fourni par France Télécom, le multiplexage des lignes
téléphoniques, qui est un facteur non négligeable d’inéligibilité à l’ADSL. C’est
également le cas de la couverture mobile, qui fait l’objet d’importants travaux de
l’ARCEP. Ainsi, l’Autorité a rendu public le 7 août dernier un bilan de la couverture
mobile 2G et a adopté le 9 avril 2009 une décision relative au partage
d’installations de réseau 3G. Elle doit également rendre public un rapport sur la
couverture mobile 3G à l’automne 2009.
L’ensemble des ces évolutions et discussions, qui ont alimenté les travaux du CRIP
ou ont constitué le contexte de ces travaux au cours du seconde semestre 2008 et
du premier semestre 2009, sont présentée de façon détaillée dans le présent
document.
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Chapitre 1
Panorama
de l’intervention
des collectivités
territoriales
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Panorama de l’intervention des collectivites territoriales
Chapitre 1
I . Etat des lieux des projets
Les collectivités doivent déclarer leur projet à l’ARCEP au moins deux mois avant sa
mise en œuvre effective. L’ARCEP recense ainsi plus de 260 initiatives de toutes
tailles portées à sa connaissance par divers moyens, dont 189 projets officiellement
déclarés.
Parmi ces projets déclarés, l’ARCEP en recense 90 couvrant chacun plus de 60 000
habitants, dont 11 régions, 42 départements et 37 agglomérations.
Parmi ces 90 projets, 68 font l’objet de services commercialisés, totalement ou
partiellement. Ces 68 projets représentent un montant d’investissements de plus de
2.1 Milliards d’Euros dont au moins 50% de fonds privés et se traduisent par un
déploiement de près de 33 000 kilomètres de réseaux en fibre optique.
Données globales sur les RIP (août 2009)
(ne sont pris en compte que les projets couvrant au moins 60 000 habitants)
Répartition des RIP en exploitation par catégorie de collectivités
Types de collectivités
Nombre
Coût
Coût moyen
Longueur des
Kilométrage moyen
de projets
(M€)
(M€)
réseaux déployés
de réseaux déployés
(km)*
(km)*
Régions
8
310
39
5050
721
Départements
32
1500
47
24436
900
Agglomération/autres
28
356
13
3653
152*
Total
68
2166
33139
* ne concerne pas tous les projets
Nombre de zones d’activité desservies par des RIP
Nombre de projets
Nombre de ZA concernées
Porteur du projet
pour lesquels les données
par les projets
sont connues
8
Régions
2
298
Nombre
de projets
32
Départements
19
1544
délégués
28
Villes / Agglomérations
16
516
68
37
2358
13

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Réseaux d’initiative publique août 2009
(Projets couvrant plus de 60 000 habitants)
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Panorama de l’intervention des collectivites territoriales
Chapitre 1
II . Un premier bilan des réseaux d’initiative
publique fin 2008.
La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie a chargé
l’ARCEP de remettre au Parlement et au Gouvernement avant le 31 décembre 2008
« un rapport public présentant un premier bilan des interventions des collectivités
territoriales en application de l’article L. 1425-1 du code général des collectivités
territoriales. ».
En application de ces dispositions, l’Autorité a remis son rapport
au Parlement et au Gouvernement le 19 décembre 2008. Ce
document s’appuie d’abord sur l’expérience partagée avec les
collectivités territoriales et les opérateurs dans le cadre du Comité
des réseaux d’initiative publique (CRIP) que l’ARCEP anime depuis
cinq ans. Il s’appuie également sur les résultats d’une étude
d’impact des réseaux d’initiative publique (RIP) confiée au Centre
d’économie de la Sorbonne, laboratoire du CNRS, secondé par le
cabinet de conseil AVISEM. L’objectif était de disposer d’une
évaluation objective et chiffrée des différents impacts de ces
initiatives, notamment sur la couverture du territoire par les
services de communications électroniques, le développement de la
concurrence, voire sur le secteur et l’économie nationale.
Afin d’associer les acteurs intéressés par l’aménagement numérique, l’Autorité a par
ailleurs organisé dans le cadre du CRIP, le 3 décembre 2008, un séminaire qui a été
l’occasion d’un débat sur l’impact des RIP, notamment entre collectivités territoriales
et opérateurs, avant la publication du rapport. Les débats ont porté plus
particulièrement sur l’impact des RIP sur la couverture du territoire et sur la
concurrence, ainsi que sur la typologie et l’économie des RIP. Ils ont été largement
pris en compte dans la rédaction du dit rapport.
En outre, l’Autorité a introduit dans ce rapport un rappel historique sur l’application
de l’article L. 1425-1, ainsi qu’un panorama des réseaux d’initiative publique. Elle
s’est attachée à établir une typologie des différents modes
d’intervention et d’organisation des RIP, ainsi qu’une
L’intervention des collectivités
évaluation du cadre juridique applicable aux interventions
a eu un impact significatif
des collectivités. Enfin, elle formule des propositions pour
sur la couverture des
assurer et financer la couverture du territoire en haut débit.
territoires en services
Les principales conclusions de ce rapport sont rappelées
innovants et concurrentiels
dans le présent chapitre.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Jusqu’à présent, les projets publics ont principalement visé à apporter des services
compétitifs aux consommateurs et aux entreprises locales et à assurer un accès à
Internet haut débit aux foyers non couverts. Sur chacun de ces items, l’impact de ces
interventions est réel :
• Près de 40 % des centraux téléphoniques dégroupés fin 2008 représentant
4,6 millions de lignes, l’ont été en s’appuyant sur un réseau d’initiative
publique. Sur ce total, 2 millions de lignes n’auraient jamais été dégroupées
sans intervention publique. Pour les 2,6 millions de lignes restantes, cette
intervention a permis un dégroupage plus rapide que par la seule initiative
privée. Les collectivités ont ainsi permis de compenser le handicap lié à la
géographie française et contribué à placer la France parmi les toutes
Concurrence et premières nations européennes du haut débit avec un taux de
couverture vont de pair couverture du dégroupage proche de 75%.
• Plus de 2 000 zones d’activité sont desservies en fibre optique par des réseaux
d’initiative publique. Sur ces zones, les entreprises bénéficient de prix 20 à 50%
moins élevés que les prix habituellement constatés, la pénétration des services
à très haut débit par des opérateurs alternatifs est décuplée.
• Les réseaux de collectivités destinés à résorber les zones non couvertes par le
haut débit (zones blanches) couvrent plus de 80% de la population concernée
de ces territoires. A l’échelle nationale, les collectivités engagées dans de tels
programmes représentent près de la moitié de la population en zone blanche.
La concurrence, même si elle est souvent plus vive dans les zones plus denses, définit
une référence économique et technologique qui bénéficie à l’ensemble du territoire.
La concurrence incite par ailleurs l’opérateur en place à se différencier par des
nouveaux services ou par une couverture plus large.
En renforçant la concurrence, les collectivités contribuent à dynamiser le marché et
la couverture des territoires, à la fois au niveau local et national. En pratique, les
objectifs de couverture et de concurrence se combinent largement : par exemple, un
réseau de collecte en fibre optique peut aussi bien relier des centraux
L’action publique téléphoniques pour favoriser le dégroupage que desservir des sites
peut agir par effet publics ou des zones d’activité pour apporter le très haut débit ou
de levier sur encore collecter le trafic des réseaux de couverture des zones blanches
l’investissement privé du haut débit, ce qui diminue d’autant le coût de ces projets.
L’effet de levier de l’initiative publique peut d’abord jouer au travers des partenariats
que nouent les collectivités avec des acteurs privés. L’action des collectivités peut par
ailleurs créer les conditions favorables au déploiement d’opérateurs sur leur
territoire.
En pratique, l’intervention des collectivités, majoritairement mise en œuvre depuis
2004 dans le cadre des délégations de service public, a produit un effet de levier
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Panorama de l’intervention des collectivites territoriales
Chapitre 1
significatif sur l’investissement privé. En moyenne, chaque Euro
Le cadre juridique et
de subvention publique a entraîné plus d’un Euro investi par un
partenaire privé. L’investissement total est de 2,1 milliard d’Euros
les modalités d’intervention
sur les 68 principaux projets. Au titre des effets induits, on peut
des collectivités ont fait
citer l’émergence d’opérateurs locaux favorisée par la desserte
preuve de leur efficacité…
des zones d’activité ou certains déploiements de réseaux à très
haut débit par des opérateurs rendus possibles par l’utilisation de fourreaux loués
par des collectivités.
Les interventions des collectivités ont pris des formes variées et sont intervenues
dans un paysage technologique et concurrentiel en constante évolution. Le bilan
positif de ces interventions résulte pour une bonne part d’un cadre juridique et de
structures efficaces et adaptés à ce contexte.
En pratique, l’article L. 1425-1 du CGCT a offert aux collectivités la souplesse
nécessaire pour adapter leurs interventions aux situations locales et aux évolutions
technologiques. Le dispositif n’a pas entraîné de redondance notable des
investissements publics tout en préservant le principe de libre administration des
collectivités territoriales.
La Commission européenne s’est prononcée à plusieurs reprises, autorisant ou
interdisant les projets publics locaux à travers l’Europe au regard de leur
comptabilité avec le régime des aides d’Etat.
La conduite d’un projet public est une entreprise importante et s’inscrivant dans la
durée, depuis le diagnostic territorial jusqu’à la sélection du partenaire puis son
contrôle, et enfin le suivi du projet et son extension éventuelle. Elle suppose une
maîtrise de l’environnement technique, juridique et règlementaire ainsi qu’une
implication forte de la collectivité dans le montage du projet et un dialogue constant
avec le partenaire privé.
Depuis 2004, les collectivités se sont largement dotées des
…ce qui suppose un
compétences appropriées. Des équipes, souvent dédiées, ont été
mises en place. Grâce à l’implication des élus, les projets ont
dialogue permanent entre
trouvé leur place au sein des différents objectifs d’aménagement
opérateurs et collectivités
portés par les collectivités.
L’ARCEP a mis en place et animé depuis 2004 le comité des réseaux d’initiatives
publiques (CRIP), lieu de dialogue et d’échange d’informations entre collectivités
territoriales, opérateurs et acteurs publics intéressés par l’aménagement numérique.
L’implication des acteurs dans le CRIP a permis de réunir trois conditions essentielles
à l’efficacité d’une intervention publique locale dans un secteur concurrentiel et
innovant : le dialogue entre acteurs publics et privés ; la diffusion des bonnes
pratiques mises en œuvre par des collectivités ; la définition d’éléments de référence
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
technico-économique relatifs à l’intervention des collectivités, susceptibles de limiter
la dispersion des pratiques locales. Grâce aux retours des acteurs locaux, le comité a
également permis à l’Autorité de prendre pleinement en compte l’intérêt des
territoires dans la mise en œuvre de sa régulation.
Les principaux indicateurs de l’impact économique des RIP
Impact mesuré
Indicateur
Impact sur la couverture du territoire
Les collectivités ayant déployé un RIP pour traiter les
zones blanches représentent près de 45% des foyers
Impact sur la couverture des zones blanches
non éligibles au haut débit et leur intervention
du haut débit
élimine environ 80% des lignes blanches des
territoires concernées.
Impact sur la concurrence
Près de 40% des NRA dégroupés fin 2008, soit
4,6 millions de foyers, l’ont été grâce aux RIP, soit sur
des zones qui n’auraient pas été dégroupées sans
Impact sur le dégroupage
intervention publique (près d’un tiers des NRA
dégroupés et 2 millions de foyers), soit sur des zones
où cette intervention a permis d’anticiper le
dégroupage, souvent de plusieurs années (11% des
NRA dégroupés couvrant 2,6 millions de foyers).
Impact sur le marché du FTTO (Fiber to the office)
Sur un territoire desservi par un RIP, les
raccordements optiques d’entreprises commandés
par un opérateur alternatif sont environ 10 fois plus
élevés qu’en l’absence de RIP.
Impact sur les prix de détail
Les RIP entraînent des baisses de prix notables sur le
marché de détail, notamment sur le segment des
Professionnels (de l’ordre de 20% à 50%).
III . Quelles évolutions pour les RIP ?
A - Des projets qui entrent dans une nouvelle phase
Les données chiffrées issues de l’agrégation des informations transmises par les
collectivités déclarant leurs projets à l’ARCEP semblent confirmer que la dynamique
des RIP se poursuit, ce qui se traduit notamment par une croissance des
investissements qui y sont consacrés.
L’analyse rapide de ces chiffres montre que l’importante
Les objectifs et les formes croissance enregistrée entre 2008 et 2009 (de 1.4 milliard
d’Euros à 2.1 milliards d’Euros) s’explique pour l’essentiel par la
d’intervention des mise en œuvre effective de quelques projets importants (projet
collectivités évoluent des Hauts de Seine et du Syndicat Ardèche Drôme Numérique
notamment).
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Panorama de l’intervention des collectivites territoriales
Chapitre 1
Si la dynamique des RIP reste soutenue, l’année 2008-2009 semble montrer que
l’intervention des collectivités territoriales pourrait connaître une phase de transition.
Le modèle initial des RIP repose sur le déploiement d’un réseau de collecte pour
favoriser le dégroupage et desservir les zones d’activités, puis couvrir les zones blanches
du haut débit. Or, ce modèle va sans doute arriver en fin de cycle dans la mesure où le
dégroupage des NRA va vraisemblablement atteindre ses limites de progression sur le
territoire au cours des prochaines années, en raison d’un double phénomène :
• d’une part, les répartiteurs les plus importants, donc les plus rentables, sont
aujourd’hui déjà dégroupés. Ainsi, au 31 mars 2009, 4 076 répartiteurs (sur
13 000, soit 30% des répartiteurs) étaient ainsi raccordés par les opérateurs
alternatifs, couvrant plus de 75% de la population. Or pour qu’un RIP fondé sur
le dégroupage en délégation de service public1 trouve son modèle économique,
il doit pouvoir desservir des répartiteurs de taille significative pour réduire le
coût de la desserte des répartiteurs de taille réduite. Avec la progression du
dégroupage sur le territoire, l’espace économique de nouveaux projets de RIP
en DSP tend à ses réduire. De tels projets pourraient être conçus, par exemple
en contrat de partenariat, mais ils seraient alors beaucoup plus coûteux.
• d’autre part, y compris lorsque l’intervention publique facilite l’accès aux
répartiteurs, en deçà d’un nombre minimal de lignes desservies par un
répartiteur, les opérateurs risquent de ne pas trouver de modèle économique
justifiant des investissements supplémentaires. Les nouveaux projets
d’intervention publique fondés sur le dégroupage risquent de plus en plus de ne
pas trouver d’opérateurs susceptibles d’utiliser leurs infrastructures pour installer
leurs équipements dans des répartiteurs de taille de plus en plus réduite.
Cela ne signifie pas que le déploiement d’un réseau de collecte dans le cadre d’un
RIP soit devenu inutile ou superflu. Au contraire, la présence d’un réseau de collecte
neutre et mutualisable demeure indispensable dans le cadre d’un projet
d’aménagement numérique du territoire. En premier lieu parce qu’il reste une
colonne vertébrale nécessaire à la couverture des zones blanches du haut débit et à
la desserte des zones d’activités et des sites publics. Ensuite, dans la perspective de
l’arrivée du très haut débit fixe et mobile, un tel réseau est un atout considérable
pour favoriser le déploiement du FTTH ou le raccordement des sites des opérateurs
mobiles pour assurer une collecte correctement dimensionnée du trafic de données,
lequel va croître dans de fortes proportions avec le développement de la 3G et plus
encore avec le lancement des réseaux LTE.
Les territoires qui ne sont pas encore équipés seront sans doute appelés, sinon à trouver
d’autres formes d’interventions (par exemple le contrat de partenariat), du moins à inscrire
le déploiement d’un tel réseau de collecte dans le cadre d’un projet global d’intervention
qui ne fonde pas l’intégralité de son modèle économique sur le dégroupage.
1 C’est-à-dire dans un modèle où le délégataire assume le risque commercial lié à l’exploitation du réseau.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
B - De nouveaux enjeux
1. La montée en débit
Au-delà de la stricte éligibilité au haut débit, les disparités en matière de débits et
de services disponibles entre les foyers peuvent être importantes. En ce qui concerne
le DSL, ces disparités tiennent essentiellement à la longueur des lignes de cuivre et
à l’affaiblissement des signaux qui en découle.
La plupart des utilisateurs ne se satisfont plus d’offres limitées à des débits de
512 Kbit/s et souhaitent disposer d’accès à des débits plus élevés. Cette attente est
entretenue par le développement continu de nouveaux services et usages internet
(web collaboratif, services de partage de contenus, imagerie, service de vidéo à la
demande, etc.) qui consomment davantage de bande passante et nécessitent des
capacités significatives en voie remontante.
Les estimations en matière de débits disponibles laissent apparaitre qu’environ 11%
des lignes ne permettent pas de disposer de débits supérieurs à 2 Mbit/s.
Ce pourcentage est porté à 22% pour des débits supérieurs à 4 Mbit/s.
Débits théoriques disponibles
Proportions de lignes
60
50
40
30
20
10
0
> 10 Mbps
4 Mbps < 10 Mbps
2 Mbps < 4 Mbps
512 Kbps < 2 Mbps
Pas de service
Classes de débits
Les opérateurs de communications électroniques ont lancé ou annoncé le
déploiement de nouveaux réseaux d’accès permettant d’accroître les débits. Ce
mouvement s’appuie sur la mise en place de nouvelles boucles locales en fibre
optique (réseaux FTTH), la rénovation des réseaux câblés ainsi que le développement
des futurs réseaux très haut débit mobile (LTE).
La réalisation de ces nouveaux réseaux très haut débit fixes ou mobiles suppose des
investissements et des délais importants. Il est vraisemblable que ces réseaux ne
couvriront pas à moyen terme la totalité du territoire. Ce constat est d’ores et déjà
établi par un certain nombre de collectivités qui, se faisant le relais des attentes de
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Panorama de l’intervention des collectivites territoriales
Chapitre 1
leurs administrés, souhaitent non seulement éviter l’établissement d’une
Plusieurs collectivités
nouvelle fracture numérique sur le très haut débit, mais surtout, pouvoir
estiment que
dès maintenant combler les disparités territoriales existantes sur le haut
débit. C’est pourquoi elles souhaitent recourir à des solutions de montée
la montée en débit
en débit, soit à titre de transition, dans l’attente de l’arrivée du FTTH, soit
peut constituer une
sur des zones où la fibre risque de ne pas pouvoir être déployée dans des
solution de transition
délais raisonnables.
ou de complément
Saisis de cette question, des élus territoriaux font le constat de disparités
entre des territoires bien couverts en DSL et d’autres dont une partie importante des
foyers ne peuvent disposer que de débits faibles alors qu’ils paient la plupart du
temps le même prix qu’ailleurs. Il existe ainsi à court terme une demande importante
pour des solutions de montée en débit sans attendre l’arrivée des nouveaux réseaux
très haut débit fixes ou mobiles.
Cette demande ne doit pas être réduite à une attente en matière de « triple play »
sur ADSL. Les services de télévision peuvent en effet être apportés par d’autres
solutions techniques : offres satellitaires et câbles notamment. En revanche la
cristallisation fréquente de la demande portée par les collectivités sur la disponibilité
de services de télévision illustre que le niveau de débit attendu par les
consommateurs doit permettre d’accéder à l’essentiel des services communément
proposés sur la majeure partie du territoire, ce qui pourrait demain concerner de
nouvelles applications. En pratique, un débit de 2 Mbit/s paraît pouvoir être
considéré comme un seuil minimal, le niveau cible attendu se situant plutôt autour
de 4 à 5 Mbit/s.
2. Le déploiement du FTTH
Le développement croissant des usages sur Internet et l’enrichissement des contenus
audiovisuels appellent, à l’horizon de la prochaine décennie, le déploiement de
nouveaux réseaux à très haut débit en fibre optique jusqu’au domicile des abonnés.
Déjà bien engagé au Japon et en Corée, ce mouvement débute en Europe.
En France, les principaux opérateurs de l’ADSL et du câble souhaitent investir dans
la fibre, ce qui constitue un atout. Notre pays s’est également doté rapidement d’un
cadre réglementaire dédié, avec l’adoption de la loi de modernisation de l’économie
à l’été 2008 et à la double régulation mise en place par l’Autorité au cours de
l’année écoulée, d’une part sur l’accès aux infrastructures de génie civil de France
Télécom sur la boucle locale, d’autre part, en application de la LME, par
l’établissement d’un cadre juridique pour la mutualisation de la partie terminale des
réseaux dans les zones les plus denses. Les travaux se poursuivent pour définir le
cadre de la mutualisation sur le reste du territoire. Cette mutualisation appelle en
effet une régulation différenciée dans la mesure où la concurrence par les
infrastructures ne pourra s’exercer sur l’ensemble du territoire.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Dans ce contexte, sollicités par leurs administrés et conscientes des
Le déploiement enjeux du numérique sur l’attractivité de leur territoire, les
du très haut débit sur collectivités territoriales se mobilisent pour augmenter les débits
le territoire est l’objectif fournis aux entreprises, aux établissements publics et aux
de moyen / long terme particuliers. La plupart des RIP se sont concentrés sur
l’établissement d’un réseau de collecte, sur le raccordement des sites publics et des
zones d’activités, mais ils amorcent leur réflexion pour équiper leur territoire en très
haut débit pour les particuliers. Certaines collectivités ont prévu ou envisagent des
avenants Très Haut Débit à leur contrat de délégation de service public Haut Débit,
des expérimentations et des études sont lancées, certaines communes examinent les
modalités de transformation du réseau câblé présent sur leur territoire. Enfin,
certains territoires amorcent des déploiements généralisés de réseaux en fibre
optique jusqu’à l’abonné.
Le mouvement vers le très haut débit dans les territoires semble désormais lancé. En
raison du caractère pérenne de la fibre optique, son déploiement constitue le
principal objectif à moyen et long termes pour les territoires. Mais les conditions de
ce déploiement restent très largement à préciser. C’est pourquoi l’Autorité
s’attachera, au cours des prochains mois, à accompagner ces déploiements et à en
définir le cadre juridique.
IV . Des préoccupations récurrentes exprimées
par les collectivités
Au cours de l’année écoulée, les collectivités et les élus ont fait part à l’Autorité de
certaines préoccupations récurrentes et assez largement partagées. Elles ont trait
notamment à la couverture numérique du territoire, qu’il s’agisse du haut débit fixe
ou du mobile, mais également à la qualité du réseau de l’opérateur historique ou à
la question de l’enfouissement des réseaux aériens.
A - La couverture numérique du territoire
1. La couverture haut débit
a. Bilan de la couverture en haut débit
En retenant comme définition du haut débit des connexions proposant des débits
descendants de 512 Kbit/s et ce sans limitation dans les volumes de données
échangés, plus de 98% de la population est actuellement éligible à des offres haut
débit.
Les services haut débit proposés par les opérateurs sont essentiellement assurés par
la réutilisation de la boucle locale cuivre de France Télécom initialement conçue
pour fournir le service téléphonique. Les technologies DSL représentent actuellement
près de 95% des accès haut débit fixes commercialisés.
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Panorama de l’intervention des collectivites territoriales
Chapitre 1
A l’été 2009, sur les 29,5 millions de lignes principales résidentielles en service, il
demeure environ 450 000 lignes inéligibles aux services DSL. Cette inéligibilité
s’explique principalement par la longueur de ces lignes.
On estime qu’un peu plus de 50 000 de ces foyers bénéficient toutefois d’accès haut
débit par le biais de réponses techniques alternatives basées sur des solutions
hertziennes terrestres. Pour l’essentiel, il s’agit là de projets portés par des
collectivités territoriales. De nouveaux projets satellitaires sont par ailleurs
susceptibles de fournir des solutions de complément.
b. La couverture des zones blanches
Actuellement, le périmètre du service universel ne comprend pas la fourniture du
haut débit. Une telle hypothèse, qui consisterait à financer les investissements
supplémentaires d’un opérateur désigné pour couvrir les zones blanches du haut
débit, pose par ailleurs un certain nombre de questions :
• un tel mécanisme pourrait décourager l’initiative locale dans un contexte où de
nombreuses collectivités ont déjà lancé des programmes de couverture de leurs
zones blanches
• ce mécanisme représenterait également un risque de distorsion de la
concurrence vis-à-vis des autres opérateurs et des autres technologies.
Il demeure toutefois que la couverture de 100% de la population suppose des
investissements supplémentaires à destination des zones blanches du haut débit et
représente un coût potentiellement important.
Dans le cadre des nouvelles compétences qu’elles se sont vu reconnaître en 2004,
les collectivités territoriales se sont largement engagées dans la résorption de leurs
zones blanches. Les projets de collectivités s’appuient principalement sur des
solutions terrestres, qu’elles soient hertziennes (Wifi, WiMAX) ou filaires
(réaménagement du réseau téléphonique). Le coût d’un projet est typiquement
compris entre 5 et 10 M € par département pour une résorption totale des zones
blanches en trois ans.
Parmi les solutions techniques mobilisables, le satellite constitue une solution de
complément pour traiter les dernières lignes pour lesquelles les coûts de traitement
ne sont pas finançables. Ces solutions satellitaires connaissent certaines limites et
ne peuvent à ce titre apporter une solution unique et définitive.
La non éligibilité d’un certain nombre de lignes au haut débit par DSL ne s’explique
pas uniquement par l’éloignement des foyers concernés des NRA de France Télécom.
Sur ce terrain, les travaux et les discussions menés au sein du CRIP se sont
concentrées sur deux autres facteurs : le multiplexage d’un nombre substantiel de
lignes cuivre et les questions relatives à l’entretien du réseau dans certaines parties
du territoire.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
c. La question du multiplexage
Si à l’échelle nationale, le nombre de lignes multiplexées peut être considéré comme
marginal (moins de 0.9% des lignes principales), certains départements constatent
que l’essentiel de leurs zones blanches s’expliquent par la présence de multiplexeurs.
Ainsi, en fonction des territoires, la proportion de lignes non éligibles du fait de la
présence d’équipements de multiplexage peut être variable. Toutefois, les lignes
inéligibles ne laissent pas nécessairement supposer un défaut de la part de
l’opérateur historique au regard du respect des obligations issues du cahier des
charges du service universel. En effet les lignes incriminées sont souvent capables de
supporter à la fois les services compris par le service universel et les autres services
obligatoires (liaisons louées, RNIS, etc.), mais pas les services DSL. Sur la base de ce
constat, et quelle que soit la cause de l’inéligibilité de ces lignes, elles nécessiteraient
des investissements supplémentaires pour être rendues éligibles. Il ne s’agit pas, en
l’état de la réglementation, d’une obligation pour les opérateurs, et plus
particulièrement pour France Télécom.
Dans le cadre des travaux du CRIP, France Télécom a indiqué la proportion exacte
de lignes impactées par la présence de multiplexeurs et les réponses qui pouvaient
y être apportées.
Ainsi, il apparait qu’un peu plus de la moitié des lignes en zones blanches sont
effectivement des lignes multiplexées. Toutefois, il faut opérer une distinction entre
les lignes non éligibles du seul fait de leur multiplexage et celles le devant non
seulement au multiplexage mais également à leur longueur excessive.
Au final, environ un tiers des lignes en zones blanches le sont du seul fait de leur
multiplexage. Cette moyenne nationale doit être appréhendée avec précaution tant
les situations locales peuvent être variables.
Si en l’état actuel de la réglementation, les opérateurs, et notamment France
Télécom, ne supportent aucune obligation en matière de fourniture du haut débit, il
devient essentiel pour les collectivités de traiter les zones blanches du haut débit.
Dans l’hypothèse d’une inéligibilité due à la présence de multiplexeurs, les solutions
proposées par France Télécom varient en fonction du segment multiplexé : en
transport (multiplexeur installé entre le répartiteur et le sous-répartiteur) ou en
distribution (multiplexeur installé entre le sous-répartiteur et les points de
terminaison des abonnés).
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Panorama de l’intervention des collectivites territoriales
Chapitre 1
D’après France Télécom, le premier cas, qui concernerait environ 40% des lignes
multiplexées, peut être traité par des solutions de réaménagement du réseau (soit à
l’initiative de France Télécom, soit au travers de solutions de type NRA ZO financées
par les collectivités. Toutefois, il apparaît, au travers des informations transmises par
les collectivités aux services de l’Autorité, que les critères d’éligibilité de cette offre
(nombre minimal de lignes en zone blanche) ne permettent pas de traiter toutes les
situations qui le nécessiteraient. La discussion engagée avec France Télécom afin
d’améliorer cette offre et notamment de réviser ses critères d’éligibilité doit donc se
poursuivre.
Pour les paires de cuivre non éligibles du fait de la présence d’un multiplexeur en
distribution (second cas), France Télécom annonce proposer aujourd’hui d’étudier au
cas par cas les solutions techniques pouvant être apportées permettant de traiter ces
lignes2. France Télécom estime être capable de traiter ainsi environ 75% des lignes
commandées.
2 La ligne n’est alors pas considérée d’emblée comme inéligible dans le serveur d’éligibilité, lorsque sa longueur
le permet, elle est considérée comme “en étude”.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
d. La question des investissements dans le réseau cuivre
Dans le cadre du CRIP, plusieurs collectivités ont exprimé leur inquiétude au regard
des investissements consentis par l’opérateur historique dans l’entretien du réseau
cuivre sur certaines parties du territoire. Elles ont notamment fait état de difficultés
rencontrées par une partie de leurs administrés pour bénéficier d’une qualité de
service répondant nominalement au cahier des charges du service universel. Les
collectivités s’inquiètent par exemple de la multiplication du nombre de
dérangements qui leurs sont rapportés par leurs administrés.
Les temps de rétablissement du service dépasseraient fréquemment, dans ces cas
d’espèce, les délais prévus dans les dispositions du cahier des charges s’imposant à
l’opérateur historique. Mais au-delà, les collectivités concernées, essentiellement
localisées dans des territoires ruraux et dans les départements
Les collectivités s’interrogent d’outre-mer, s’inquiètent d’une propension réelle ou supposée
sur la politique de gestion de l’opérateur historique à réduire ses investissements
par France Télécom de son consacrés à l’entretien et à la maintenance préventive du
réseau cuivre en zone rurale réseau RTC dans les zones les moins rentables.
Indirectement, ce déficit d’investissement ou de maintenance dans le réseau cuivre, outre
le fait qu’il porterait atteinte aux obligations au titre du service universel, pourrait être,
selon elles, un des facteurs de la non éligibilité des certains foyers au haut débit par DSL.
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Panorama de l’intervention des collectivites territoriales
Chapitre 1
Enfin, parmi les préoccupations récurrentes exprimées par les collectivités en matière
de couverture en haut débit, la question du différentiel ressenti par les clients entre
les débits annoncés commercialement par les opérateurs et les débits réellement
disponibles en pratique, devient récurrente. Les discussions au sein du CRIP ont
permis aux opérateurs de rappeler que leurs offres de détail à destination des
particuliers proposent un débit potentiel maximal et non pas un débit minimal
garanti.
Sur cette question, la prochaine application du décret n° 2009-166 du 12 février
2009, relatif à la publication des informations sur la couverture du territoire par les
services de communications électroniques, permettra aux collectivités et aux
consommateurs de disposer d’une information plus complète sur les services de
communication électronique proposés sur les territoires concernés.
2. La couverture mobile
a. Le bilan de la couverture 2G
En application de l’article 109-V de la loi modernisation de l’économie (LME),
l’ARCEP a publié le 7 août 2009 un rapport présentant un bilan global sur la
couverture du territoire en téléphonie mobile de deuxième génération (GSM) au
1er janvier 2009 et sur ses perspectives d’extension.
Au terme de ce rapport, il ressort que les services de
communications mobiles de deuxième génération
Les premières autorisations pour des opérateurs
mobiles en France métropolitaine ont été
comptent en France 58 millions de clients au 31
attribuées pour une durée de 15 ans à Orange
mars 2009, soit 90,7% de la population en
France (initialement France Telecom) et à SFR
métropole, et, au 1er janvier 2009, 97,8% de la
par arrêtés du 25 mars 1991 et à Bouygues
population est couverte par les trois opérateurs
Telecom par arrêté du 8 décembre 1994. Les
mobiles à la fois, ce qui représente 86% de la
autorisations d’Orange France et de SFR ont été
surface du territoire (« zones noires »). 99,3% de la
renouvelées respectivement par les décisions
population est desservie par au moins deux
n° 2006-0140 en date du 14 février 2006 et
opérateurs mobiles, ce qui correspond à 94% de la
2006-0239 en date du 31 janvier 2006 de
surface du territoire. 99,8% de la population est
l’ARCEP. L’autorisation concernant Bouygues
couverte par au moins un opérateur mobile, ce qui
Telecom prend fin le 8 décembre 2009 et sera
correspond à 97,7% de la surface du territoire.
renouvelée conformément aux modalités fixées
dans la décision n° 2007-1114 du 4 décembre
Orange France dispose de la couverture la plus
2007.
étendue. Celle-ci correspond à 99,6% de la
population et 95,9% de la surface du territoire. SFR et Bouygues Telecom ont, quant
à eux, des taux de couverture similaires en termes de population : ils couvrent
environ 98,7% de la population. Les taux de couverture des deux opérateurs en
termes de surface sont également proches : SFR couvre 91,3% de la surface du
territoire, Bouygues Telecom en couvre 90,6%.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Les zones non couvertes (« zones blanches ») sont évaluées au 1er janvier 2009 à 0,18%
de la population, soit environ 100 000 habitants, ce qui correspond à 2,3% du territoire
métropolitain. Cela signifie que plus de 99,8% de la population métropolitaine est
couverte par au moins un des trois opérateurs. Ces zones non couvertes sont
principalement concentrées dans certains départements difficiles à couvrir, en particulier
dans les zones montagneuses (Alpes, Pyrénées, Massif Central et Corse).
Afin d’étendre la couverture sur le territoire, a été lancé en 2003 un
Au 1er janvier 2009, programme national d’extension de la couverture dont l’objet est de
99,8% de la population rendre disponible le service des trois opérateurs dans les centres-
métropolitaine est bourgs des communes jusqu’alors couverts par aucun opérateur, c’est-
à-dire initialement situés en zones blanches. Les collectivités
couverte par au moins territoriales y ont largement contribué, par la mise à disposition
un opérateur mobile... d’infrastructures de type « pylône ». Au 31 décembre 2008,
2 836 centres-bourgs étaient desservis dans le cadre de ce programme, et au total,
477 centres-bourgs restent à couvrir avant son achèvement fin 2011. Au terme du
programme, dont l’achèvement est une obligation pour les opérateurs mobiles,
chaque commune disposera, au moins dans son centre-bourg, d’une couverture
mobile. Les contraintes géographiques et économiques rendent en effet très difficile
la couverture de la totalité de la surface d’un territoire.
Par ailleurs, il existe des zones couvertes par une partie des opérateurs seulement
(dites « zones grises »), c’est-à-dire par un ou deux opérateurs, mais pas par les trois.
En effet, la couverture mobile est le résultat des investissements importants réalisés
par chacun des opérateurs pour la construction de son réseau depuis une quinzaine
d’années, dans un contexte de concurrence. L’extension de la couverture constitue
un argument important dans la compétition entre les acteurs, ce qui a naturellement
conduit à ce que les opérateurs n’aient pas tous exactement la même couverture, en
d’autres termes à ce qu’il existe des zones grises.
Les zones grises représentent en métropole, au 1er janvier 2009, environ 2% de la
population. Elles sont réparties sur le territoire et peuvent représenter une surface
significative dans certains départements. Toutefois, il convient de distinguer les
zones où sont présents deux opérateurs et celles où un seul opérateur est présent. Il
s’avère en effet que la population située en zone grise dispose, dans une grande
majorité des cas, des services de deux opérateurs et non pas d’un seul. Plus
précisément, les zones grises à un seul opérateur représentent 0,49% de la
population métropolitaine, tandis que les zones grises à deux opérateurs en
représentent 1,5%, ce qui signifie que trois quarts des zones grises
…et 99,3% par au sont à deux opérateurs. Ainsi, 99,3% de la population est couverte
moins deux opérateurs par au moins deux opérateurs.
La couverture d’Orange France étant la plus étendue, la majorité des zones grises
sont dues à l’absence de couverture par SFR ou Bouygues Telecom. Les zones grises
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Panorama de l’intervention des collectivites territoriales
Chapitre 1
où ces deux opérateurs sont absents sont d’ampleur comparable (respectivement
1,13% et 1,15% en population, et 6,5% et 7,1% du territoire). L’étendue des zones
grises où Orange France est absent est de 0,3% en population et de 1,9% en
territoire.
b. L’extension de la couverture mobile 3G
Par ailleurs, les trois opérateurs mobiles sont aussi titulaires d’une
autorisation d’utilisation de fréquences pour le déploiement d’un réseau
mobile de troisième génération (« 3G »), à la norme UMTS, en
métropole.
Ces autorisations ont été délivrées en France dans la bande 2,1 GHz à
partir des années 2000. Précisément, Orange France et SFR ont obtenu
une autorisation par arrêté en date du 18 juillet 2001, suite au premier
appel à candidatures du 18 août 2000. Bouygues Telecom a obtenu son
autorisation par arrêté en date du 3 décembre 2002, suite au deuxième
appel à candidatures du 29 décembre 2001. De plus, un appel à
candidatures pour la délivrance d’une quatrième autorisation
d’utilisation de fréquences dans la bande 2,1 GHz a été lancé le 1er août 2009 et les
candidats ont jusqu’au 29 octobre 2009 pour déposer leur dossier de candidature.
Ainsi, un quatrième opérateur pourrait être autorisé à déployer un réseau 3G dans
le courant du premier semestre 2010.
Les réseaux de troisième génération permettent d’améliorer significativement les
performances des réseaux de deuxième génération, notamment en termes de débits.
En effet, les évolutions de l’UMTS, à la norme HSPA, ou « 3G+ », mises en œuvre par
les opérateurs, proposent des débits crêtes de 7,2 Mbit/s et 2 Mbits/s
respectivement sur la voie descendante et ascendante, soit des débits plus de 10 fois
supérieurs à ceux proposés par la 3G à ses débuts. A cet effet, en plus des terminaux
mobiles haut de gamme (« smartphones »), les opérateurs commercialisent des clés
USB 3G+ et des PC ultraportables conçus spécifiquement pour le haut-débit mobile.
De nouvelles évolutions en cours de développement, notamment le HSPA+,
permettront encore une amélioration de ces débits à court terme.
Suite aux premiers déploiements, SFR et Orange France ont dépassé une couverture
de 70% de la population respectivement fin 2007 et fin 2008. Bouygues Telecom
a ouvert commercialement son réseau et atteint un taux de couverture de 20% de
la population fin 2007, après une mise en demeure de l’ARCEP.
Dans le cadre de leurs obligations de déploiement 3G, prévues dans le cahier des
charges annexé à leur autorisation, SFR et Orange France devaient atteindre une
couverture respective de 99,3% et 98% de la population, soit un niveau comparable
à celui de la 2G. L’ARCEP procède actuellement au contrôle de cette échéance.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Un bilan complet de la couverture 3G sera publié à l’automne 2009. Il s’inscrit en
complément du bilan de la couverture en téléphonie mobile 2G publié en août 2009.
L’Autorité procèdera également au contrôle de l’obligation de couverture de
Bouygues Telecom correspondant à 75% de la population, qui interviendra en
décembre 2010.
En vue de faciliter l’extension de la couverture 3G à l’ensemble de la population
métropolitaine, deux dispositions ont été prises.
La première disposition concerne la réutilisation pour la 3G des fréquences de la
bande 900 MHz, exploitées par le GSM. Cette possibilité représente un atout
important pour le déploiement de la 3G dans la mesure où les fréquences basses
(inférieures à 1 GHz) ont des propriétés de propagation bien meilleures (portée,
pénétration dans les bâtiments) que les fréquences hautes (supérieures à 1 GHz), et
où elle permet de ré-exploiter le maillage de sites déployé pour les réseaux 2G.
Dans cette perspective, le 26 février 2008, SFR et Orange France ont été autorisés,
à leur demande, par les décisions de l’ARCEP n° 2008-0228 et n° 2008-0229
respectivement, à bénéficier de cette possibilité. Bouygues Telecom, qui s’est vu
proposer la même faculté, a demandé à en bénéficier lors du renouvellement de son
autorisation GSM en décembre 2009.
La seconde disposition traite du partage d’installations de réseau mobile 3G. En
application de l’article 119 de la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008
(LME), et à l’issue d’une consultation publique conduite entre le 9 décembre 2008
et le 23 janvier 2009, l’ARCEP a adopté le 9 avril 2009 la décision n° 2009-0329
qui met en place un dispositif encadré dans le temps visant la mise en œuvre
effective d’un partage d’installations de réseau 3G entre opérateurs. Les opérateurs
doivent conclure avant le 31 décembre 2009 un accord-cadre de partage
d’installations de réseau de troisième génération.
La réutilisation du 900 MHz et le partage d’installations doivent faciliter
La réutilisation et accélérer l’extension de la couverture 3G
du 900 MHz Dans ce cadre, les opérateurs doivent étudier, en fonction des situations
et le partage locales, les zones du territoire pour lesquelles la mise en place d’un
d’installations partage d’installations 3G permettrait de faciliter et d’accélérer
l’extension de la couverture 3G, notamment dans les zones non-couvertes
doivent faciliter et en 2G par tous les opérateurs. Toutefois, les zones de partage
accélérer l’extension comprendront a minima les zones déjà couvertes en 2G via un partage
de la couverture 3G dans le cadre du programme d’extension de la couverture mobile.
Les premiers éléments transmis par les opérateurs sur les zones de partage seront
insérés dans le bilan sur la couverture 3G qui sera publié à l’automne 2009 par
l’ARCEP.
30

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Panorama de l’intervention des collectivites territoriales
Chapitre 1
B - L’enfouissement des réseaux
La problématique des enfouissements de réseaux est depuis longtemps
une des préoccupations des collectivités territoriales quelles soient
propriétaires ou non des infrastructures de génie civil et des câbles de
communications électroniques. Plusieurs raisons de nature différente
peuvent être évoquées : des raisons esthétiques et environnementales,
des raisons de sécurité publique notamment à l’occasion de tempêtes
ou de vents violents et en cas de danger pour les usagers de la route,
ou enfin des raisons concurrentielles afin de favoriser le partage des
infrastructures mises en souterrain.
Mais, l’enfouissement peut également présenter un intérêt non
négligeable pour l’opérateur de communications électroniques. Par la
mise en souterrain de ses câbles, il renforce son réseau en le rendant
par exemple plus difficile d’accès et plus résistant aux éventuels accidents naturels
ce qui réduit par la même les coûts d’exploitation. Par ailleurs, l’enfouissement peut
être l’occasion de déployer de nouvelles infrastructures comme la fibre optique.
On distingue deux types d’enfouissement de réseaux :
• les enfouissements simples : mise en souterrain des ouvrages de
communications électroniques ;
• les enfouissements coordonnés : mise en souterrain des ouvrages électriques et
de communications électroniques dans une tranchée commune. Deux acteurs
sont alors sollicités : l’opérateur de communications électroniques et la
collectivité au titre de sa compétence « électricité ».
Le réseau de France Télécom intègre près de 500 000 km d’artères en aérien situés
sur le domaine public sur environ un million de km d’artères au total.
Les enfouissements représentent chaque année une charge d’environ 40 millions
d’Euros3.
Côté électricité, d’après la Fédération Nationale des Collectivités Concédantes et
Régies (FNCCR) et EDF, il est enfoui chaque année environ 1 % du réseau moyenne
et basse tension, soit près de 12 000 kilomètres.
A la différence des enfouissements simples, un cadre juridique a été posé pour les
enfouissements coordonnés par l’article L. 2224-35 du Code général des collectivités
territoriales (CGCT) sous l’effet de deux lois successives, la loi du 21 juin 2004 pour
la confiance dans l’économie numérique et la loi du 7 décembre 2006 relative au
secteur de l’énergie.
3 Source : France Télécom
31

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
L’article L. 2224-35 du CGCT permet à la collectivité territoriale, de prendre
l’initiative d’une mise en souterrain des ouvrages électriques et de communications
électroniques dans une tranchée commune. Il est prévu un financement des coûts
propres à chaque réseau à proportion des installations dont les parties sont
propriétaires. La collectivité territoriale assurera ainsi le financement des travaux sur
le réseau de distribution publique d’électricité. Il en ira de même pour l’opérateur de
communications électroniques s’agissant de son réseau. Celui-ci prendra à sa charge
les coûts afférents à la dépose et à la pose en souterrain de ses câbles de
communications électroniques en passant par le remplacement ou l’installation de
ses équipements, notamment les fourreaux et les chambres de tirage.
En revanche, les coûts de terrassement font l’objet d’un partage entre
La participation financière la collectivité territoriale et l’opérateur. C’est l’objet de l’arrêté du 23
des collectivités aux janvier 2009 qui fixe la proportion des coûts de terrassement à la
travaux d’enfouissement charge de l’opérateur à 20 %. Dans l’avis qu’elle a rendu sur cet
arrêté en 2008, l’ARCEP a indiqué qu’il serait légitime que la
doit pouvoir se traduire contrepartie de la participation financière de la collectivité puisse
par la pose de fourreaux être la pose par l’opérateur de fourreaux surnuméraires destinés à
surnuméraires publics devenir la propriété de la collectivité.
La participation financière des collectivités aux travaux d’enfouissement doit pouvoir
se traduire par la pose de fourreaux surnuméraires publics.
Enfin, l’article L. 2224-35 du CGCT prévoit dans son dernier alinéa la conclusion
d’une convention entre la collectivité territoriale et l’opérateur de communications
électroniques organisant la participation financière de celui-ci aux travaux
d’enfouissement.
A ce titre, une convention nationale a été signé le 7 juillet 2005 entre France Télécom,
l’Association des Maires de France (AMF) et la FNCCR. Cette convention organise les
modalités de répartition des coûts des travaux d’enfouissement entre chaque partie.
Ce modèle de convention repris au niveau local par de nombreuses collectivités a pu
faciliter la mise en place de programmes d’enfouissements importants et constitue
aujourd’hui une référence pour l’enfouissement coordonné des réseaux de
distribution d’électricité et de communications électroniques.
Néanmoins, des évolutions législatives et réglementaires introduites après 2005,
conduisent certaines collectivités à proposer une actualisation de cette convention.
Sont en particulier visées les modalités de répartition des coûts des travaux.
Par ailleurs, l’Autorité a eu l’occasion de rappeler à plusieurs reprises l’utilité de la
pose de fourreaux de communications électroniques supplémentaires à l’occasion de
tous travaux de voirie. Cela permet de mutualiser les coûts des travaux de génie civil,
qui représentent une part majoritaire des coûts de déploiement des réseaux filaires,
32

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Panorama de l’intervention des collectivites territoriales
Chapitre 1
et donc de favoriser l’équation économique de ces déploiements sur les territoires
concernés. C’est pourquoi, la pose de fourreaux surnuméraires demandée tant par la
collectivité que par l’opérateur présente un réel intérêt lors d’opération
d’enfouissement de réseaux.
Le plan de développement de l’économie numérique « France Numérique 2012 »
d’octobre 2008 mentionne cette possibilité. En effet, l’action n°14 du Plan vise à
« simplifier la réglementation technique d’ici à fin 2008 en matière de pose de fibre
optique pour les réseaux ariens et souterrains, afin d’en faciliter le déploiement ».
Cette simplification passe notamment par la proposition d’une « nouvelle convention
cadre pour l’enfouissement coordonné des réseaux électriques et de communications
électroniques, intégrant la pose de fourreaux en réserve ».
C’est pourquoi, une réflexion pourrait être engagée pour intégrer ces différents
éléments dans les discussions entre opérateurs et collectivités sur les modalités
pratiques des enfouissements de réseaux.
33

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
34

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Chapitre 2
Vers
le très haut débit
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 2
Le développement des usages et des technologies a sensiblement
Un nombre croissant de
fait évoluer les attentes des consommateurs en termes de débit,
ménages juge insuffisants
du simple accès à Internet à des services toujours plus
consommateurs en bande passante. Or certains abonnés ne
les débits dont ils
disposent pas aujourd’hui d’un débit leur permettant de profiter
disposent actuellement
de services tels que la vidéo à la demande et environ 10% des
pour accéder à Internet
ménages disposent d’un débit inférieur à 2 Mb/s.
Cette limitation est liée au DSL, qui est aujourd’hui la principale technologie sur le haut
débit. Celle-ci est fondée sur la boucle locale cuivre de France Télécom, déployée
initialement sous l’ancien monopole pour les besoins de la téléphonie commutée. Compte
tenu de l’affaiblissement du signal, lié à la longueur des paires de cuivre, les abonnés les
plus éloignés des centraux téléphoniques ne disposent que d’un faible débit.
Les réseaux très haut débit en fibre optique jusqu’à l’abonné
(FttH) constituent la solution la plus pérenne pour dépasser les
Les solutions de montée
limites des réseaux actuels. Si leur déploiement devrait concerner
en débit constituent
dans un premier temps les zones les plus denses, des actions ont
une étape limitée
d’ores et déjà été engagées par les pouvoirs publics pour
et transitoire vers
permettre un large déploiement de la fibre sur le territoire.
le très haut débit
Certaines collectivités territoriales souhaitent donc que des
solutions de montée en débit puissent être apportées à leur territoire à court ou
moyen terme, notamment à travers la mise en œuvre de réseaux d’initiative publique
comme le prévoit l’article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales.
Aussi, dans l’attente du déploiement des réseaux d’accès à très haut débit sur
l’ensemble du territoire, et à titre transitoire, plusieurs technologies d’accès sont
envisageables pour assurer une montée en débit, que ce soit par la réutilisation de
la partie des réseaux du téléphone ou du câble la plus proche des abonnés ou par
voie hertzienne, via les technologies WiMAX, WIFI ou mobiles. Dans tous les cas,
l’intérêt de ces solutions, qui appellent le déploiement de réseaux de collecte en fibre
optique, est de permettre de rapprocher la fibre optique des abonnés, constituant
ainsi une étape vers la généralisation du très haut débit, fixe et mobile.
I . Le cadre communautaire du déploiement
des réseaux haut et très haut débit
A - La recommandation sur les réseaux NGA
Dans le contexte de déploiement des réseaux NGA (Next Génération Access),
réseaux d’accès très haut débit basés sur de la fibre optique (c’est-à-dire réseaux
FTTx, dont VDSL2 en accès à la sous-boucle cuivre), la Commission Européenne
élabore un projet de recommandation visant à proposer un cadre réglementaire clair
et stable afin d’encadrer ces nouveaux déploiements.
37

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Une première version du projet de recommandation NGA avait été déposée en
consultation publique en octobre 2008. Suite à cette première consultation, de
nombreux acteurs avaient demandé à ce que des précisions soient apportées dans
le projet de recommandation afin que les régulateurs aient une palette d’outils
adaptés aux différentes situations nationales.
Un nouveau projet de recommandation a donc été proposé et mis en consultation
publique le 12 juin 2009. Cette consultation publique s’est terminée le 22 juillet
2009. Le projet de recommandation devrait être adopté d’ici la fin d’année 2009.
Cependant bien que les dispositions prises s’inscrivent dans le cadre communautaire
actuel, le calendrier reste incertain au vu du contexte lié à l’adoption des projets de
directives relatives aux communications électroniques issus du réexamen en cours.
Le projet de recommandation vise à apporter des éléments permettant d’éclairer les
Etats membres sur la régulation à apporter pour motiver les déploiements des
réseaux très haut débit. Il s’agit donc de favoriser l’émergence de nouveaux marchés
sans remettre en cause le niveau de concurrence acquis sur le haut débit. Une
harmonisation du cadre réglementaire au niveau européen est essentielle pour
donner de la visibilité aux acteurs. La concurrence par les infrastructures est le
modèle défendu par la Commission Européenne, devant aboutir à un très haut degré
de concurrence sur le marché de détail mais qui demande des investissements lourds
de la part des acteurs afin de déployer les différentes infrastructures. Dans ce
contexte, le rôle du régulateur est fondamental pour éviter les distorsions de marché
et pour créer un cadre réglementaire national clair et stable afin de favoriser les
investissements.
Le projet de recommandation s’inscrit dans le cadre réglementaire traditionnel, c'est-
à-dire dans le cadre d’une régulation asymétrique. Cette régulation passe donc par
la mise en application de remèdes sur le ou les opérateurs désignés comme puissants
sur le marché étudié. Les deux marchés concernés dans le cadre de la
recommandation sont le marché 4, marché d’accès de gros aux infrastructures
physiques de réseaux (comprenant le dégroupage total ou partiel) ainsi que le
marché 5, le marché de la fourniture en gros d’accès à large bande ou « bitstream ».
Afin de proposer des remèdes pertinents pour garantir une situation concurrentielle
sur ces nouveaux marchés, le projet de recommandation distingue deux types de
scénarii possibles pour le déploiement des réseaux NGA. Le premier scénario est le
déploiement de réseaux FttH (Fiber to the Home) qui correspond à la situation
française et le deuxième scénario est le déploiement de réseaux FttN qui correspond
à l’injection de VDSL2 au niveau de la sous-boucle cuivre.
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 2
1. Les remèdes proposés dans un contexte de déploiement
de réseaux FttH
Dans le cadre de déploiement de réseaux FttH, le projet de recommandation propose
un ensemble de trois remèdes que le régulateur pourrait être amené à imposer à
l’opérateur désigné comme puissant suivant le contexte local, la demande des
opérateurs alternatifs ainsi que la faisabilité de la mise en œuvre.
Pour favoriser le déploiement de plusieurs réseaux, le premier
La Commission européenne
remède proposé dans le projet de recommandation est
souhaite que la régulation
l’obligation d’accès aux fourreaux de génie civil de l’opérateur
garantisse un niveau de
puissant combiné à l’obligation d’accès à la partie terminale
concurrence élevé dans
(la partie terminale étant la partie du réseau située entre le
point de mutualisation et l’abonné). La recommandation
le très haut débit sans
indique que le régulateur peut être amené à encourager
désinciter à l’investissement…
l’opérateur puissant à déployer du multi-fibres sur la partie terminale, lorsqu’un
opérateur alternatif en fait la demande ou de pouvoir lui imposer si la loi nationale
le permet.
Le deuxième remède est l’obligation de dégroupage de la fibre. Le régulateur peut
demander à l’opérateur puissant la mise à disposition d’une offre passive d’accès à
la fibre au niveau du NRO, quelle que soit la technologie utilisée.
L’obligation de proposer une offre de bitstream est le troisième remède proposé dans
le projet de recommandation. Cette offre activée basée sur la fibre pourra être
imposée à l’opérateur puissant si le dégroupage de la fibre n’a pas atteint un niveau
assez élevé pour assurer le fonctionnement d’un marché concurrentiel.
Le projet de recommandation propose une tarification orientée vers les coûts pour
l’ensemble des remèdes. Concernant les offres de dégroupage de la fibre et de
bitstream, le tarif devra également comporter la prise en compte d’une prime de
risque, via le taux de rémunération du capital. Concernant la tarification de l’accès
aux fourreaux, aucune prime de risque ne devrait être intégrée dans le tarif, puisque
que les infrastructures de génie civil existantes ne sont pas spécifiques au
déploiement des réseaux NGA, mais sont déjà utilisées pour le réseau cuivre.
En ce qui concerne le FttN (Fiber to the Node), encore appelé FttCab (Fiber to the
Cabinet), qui correspond à l’injection de VDSL2 au niveau de la sous-boucle cuivre
(c’est le cas des réseaux déployés en Allemagne et aux Pays-Bas), les obligations
d’accès portent sur la possibilité d’imposer à l’opérateur déclaré puissant de donner
un accès dégroupé à la sous-boucle, auquel cas l’offre de référence d’accès à la
boucle locale doit être élargie et les prix orientés vers les coûts. Une telle mesure
devrait être assortie de remèdes auxiliaires garantissant son efficacité, tels que
l’accès aux infrastructures pour l’installation des équipements, par exemple.
39

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
La commission indique que jusqu’à ce qu’il existe des offres effectives de
dégroupage à la sous-boucle, les autorités de régulation sont tenues d’exiger de
l’opérateur puissant qu’il fournisse des offres de bitstream sur la sous-boucle locale.
2. L’incitation au multi-fibres et au co-investissement
Le projet de recommandation incite fortement au déploiement de réseau en
… en encourageant multi-fibres, que ce soit uniquement sur la partie terminale du réseau ou sur
à l’installation l’ensemble de la boucle locale, c'est-à-dire du NRO jusqu’à l’abonné, quelle
du multi-fibres et que soit la technologie de l’opérateur. La Commission européenne indique
au co-investissement que le multi-fibres permet d’une part aux opérateurs d’avoir un contrôle de
leur réseau de bout en bout et d’autre part d’imposer le dégroupage de la
fibre sans risque de discrimination ou de coûts supplémentaires. Le multi-fibres est
également considéré comme le meilleur moyen de conduire à une concurrence
pérenne et plus intense sur le marché de détail.
Le projet de recommandation de la Commission Européenne
défend l’équipement des foyers en multi-fibres et indique que
• le régulateur peut être amené à encourager l’opérateur puissant à déployer du
multi-fibres sur la partie terminale, lorsqu’un opérateur alternatif en fait la
demande ou de pouvoir lui imposer si la loi nationale le permet ;
• le déploiement de réseau en multi-fibres peut porter soit uniquement sur la partie
terminale du réseau soit sur l’ensemble de la boucle locale, c'est-à-dire du NRO
jusqu’à l’abonné, quelle que soit la technologie de l’opérateur ;
• le multi-fibres permet d’une part aux opérateurs d’avoir un contrôle de leur réseau
de bout en bout et d’autre part d’imposer le dégroupage de la fibre sans risque de
discrimination ou de coûts supplémentaires ;
• le multi-fibres est considéré comme le meilleur moyen de conduire à une
concurrence pérenne et plus intense sur le marché de détail.
Les projets en co-investissement sont également sollicités dans ce nouveau projet de
recommandation afin de réaliser un partage des risques. Ainsi le déploiement de
réseaux multi-fibres en co-investissement peut amener dans certaines situations à un
allègement ou à une levée de la régulation.
Deux scénarii permettent à l’opérateur puissant de ne pas se voir imposer une
tarification orientée vers les coûts sur une obligation de dégroupage de la fibre ou
d’une offre de bitstream.
… et en obligeant un
Le premier scénario est le cas où l’opérateur puissant a déployé un réseau
opérateur qui investirait en multi-fibres sur l’ensemble de la boucle locale et a contracté avec au
seul à ouvrir son moins un opérateur alternatif. Le deuxième scénario est le cas d’un projet
réseau, en bénéficiant de déploiement de réseau multi-fibres en co-investissement avec au moins
le cas échéant d’une un opérateur alternatif. Le projet de co-déploiement ne doit pas être exclusif
prime de risque et doit pouvoir intégrer les acteurs qui le souhaitent de façon non
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 2
discriminatoire. Dans ces deux cas, l’orientation vers les coûts ne doit pas être
imposée par le régulateur.
Dans le cas où l’opérateur déclaré comme puissant lors de la précédente analyse de
marché co-investit avec au moins 3 opérateurs alternatifs (ou 2 opérateurs
alternatifs si un opérateur du câble possédant sa propre infrastructure est présent
sur le marché), dans un projet de déploiement d’un réseau multi-fibres, alors le
régulateur peut conclure à l’absence de position dominante sur le marché 4 ainsi
que sur le marché 5.
3. Des recommandations cohérentes
L'établissement et
avec la régulation proposée par l’ARCEP
la mise à disposition
Le projet de recommandation de la Commission Européenne est
de fourreaux relèvent
cohérent avec le projet de décision relatif à la mutualisation de partie
de l'article L. 1425-1
terminale des réseaux FTTH dans les zones très denses en cours
du CGCT
d’adoption par l’Autorité, lequel prévoit, dans le cadre d’une
concurrence par les infrastructures, la possibilité de pose dans les immeubles de
fibres supplémentaires dédiées aux opérateurs qui le demandent, moyennant une
participation au financement initial. En effet, le projet de recommandation promeut
une concurrence par les infrastructures, sans toutefois s’y limiter, et insiste donc sur
l’utilité d’un déploiement de réseau en multi-fibres ainsi que la mise en œuvre de
projet en co-investissement permettant le partage des coûts.
Concernant le multi-fibres, le projet de recommandation indique que cette solution
est neutre technologiquement, c'est-à-dire qu’un opérateur peut aussi bien déployer
une architecture PON que point à point, et la considère comme la solution la plus
adaptée pour garantir une concurrence efficace et durable.
Le projet de recommandation encourage les projets en co-investissement qui
concernent les zones denses comme les zones moins denses et permet un allègement
de la régulation sur l’opérateur puissant. Le projet de recommandation élargit
également la palette d’outils à la disposition des régulateurs afin de faire face aux
différentes situations nationales.
B - Le projet de lignes directrices de la Commission
européenne sur les aides d’Etat
Le 20 mai 2009, la Commission européenne a soumis à consultation publique un
projet de « lignes directrices communautaires pour l’application des règles relatives
aux aides d’Etats dans le cadre du déploiement rapide des réseaux de communication
à haut débit ». Le principal enjeu de cette consultation concerne le financement
public des réseaux à très haut débit. Les Etats membres et les parties intéressés ont
été invités à soumettre leurs points de vue sur le projet pour le 22 juin 2009. Sur la
41

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
base des commentaires reçus, la Commission prévoit d'adopter les Lignes directrices
définitives avant la fin de l’année 2009.
La première partie du document présente la pratique de la Commission et sa
jurisprudence à propos du financement public des réseaux "à haut débit
traditionnels" afin d'aider les Etats membres à orienter des financements publics en
hausse de la manière la plus efficace et en conformité avec les règles
communautaires sur les aides d'Etat.
La deuxième partie du document expose le projet de Lignes directrices portant sur
le financement public du très haut débit, aussi appelé "réseaux de nouvelle
génération" (NGA)
1. Rappel de la politique d’évaluation des projets haut débit
de la Commission au vu des règles d’aides d’Etat
Dans un premier temps, la Commission indique qu’elle examine les projets qui lui
sont soumis pour évaluer s’ils correspondent à un cas d’aide d’Etat au sens de
l’article 87.1 du Traité. La Commission rappelle à cet égard que certaines
interventions ne répondent pas à la définition d’aide d’Etat et renvoient à
l’application de règles spécifiques.
Il en est ainsi lorsque le projet est mis en œuvre en application de la théorie de
l’investisseur avisé (la collectivité intervient dans les mêmes conditions qu’un
investisseur privé).
C’est également le cas quand le projet correspond à un SIEG4 et qu’il répond aux
critères de l’arrêt Altmark. La Commission rappelle à cet égard que les Etats membres
ont un large pouvoir d’appréciation. Elle indique néanmoins que la définition du
service considéré par un Etat membre peut être remise en cause par la Commission
dans le cas d'une erreur d’appréciation. A cet égard, elle
La Commission européenne considère que dans les zones où les investisseurs privés ont
souhaite que la régulation déjà investi dans une infrastructure haut débit et
garantisse un niveau fournissent déjà des services compétitifs avec une
de concurrence élevé couverture appropriée, la mise en place d'une
dans le très haut débit sans infrastructure haut débit parallèle sur fonds publics ne
peut pas être qualifiée de SIEG.
désinciter à l’investissement…
Dans un second temps, la Commission rappelle qu’elle procède, lorsque le projet qui
lui est soumis correspond à un cas d’aide d’Etat, à une évaluation de cette aide au
vu de l’article 87(3) du Traité :
• elle met d’abord en balance les impacts négatifs et positifs du projet ;
• elle analyse ensuite le projet en fonction de la zone considérée ;
4 Service d’intérêt économique général
42

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 2
• elle analyse les effets du projet en termes de distorsions de concurrence au
regard de différents éléments (analyse détaillée du marché, processus ouvert,
neutralité technologique, offre d’accès de gros, mécanisme de récupération
pour éviter les surcompensations).
2. Politique d’évaluation proposée par la Commission
pour les futurs projets NGA
a. Champ d’application du projet de lignes directrices
Le projet de lignes directrices proposé par la Commission est limité dans son objet.
En effet, il ne porte que sur les projets NGA susceptibles d’être qualifiés d’aides
d’Etat. Le document ne donne par conséquent aucun élément d’appréciation sur la
politique d’évaluation que la Commission serait amenée à conduire sur les projets
NGA qui pourraient être mis en œuvre en application de la théorie de l’investisseur
avisé (la collectivité intervient dans les mêmes conditions qu’un investisseur privé)
ou correspondre à un SIEG au vu des critères de l’arrêt Altmark.
Préalablement à la présentation de ses lignes directrices, la commission évoque
néanmoins d’autres hypothèses d’interventions dans les réseaux NGA :
Il peut d’abord s’agir de mesures permettant d’accélérer le cycle d'investissements
des acteurs privés et de les ainsi inciter à anticiper leurs plans d'investissement, sans
pour autant engendrer d’aides d‘Etat au sens de l’article 87 (1). (Exemples : mesures
amenant les opérateurs à coordonner leurs travaux de génie civils et/ou à partager
leurs infrastructures...) ;
Il peut aussi s’agir de mesures amenant les autorités publiques à entreprendre des
travaux de génie civil (tranchés, fourreaux) pour permettre et rationaliser le
déploiement des opérateurs concernés. Cependant, de tels travaux de génie civil ne
doivent pas être limités à une industrie ou un secteur spécifique, mais doivent
pouvoir être ouvert à tous les utilisateurs potentiels et pas uniquement aux
opérateurs de communications électroniques.
b. Le maintien de la distinction entre les zones blanches,
grises et noires
Définition de la « zone blanche NGA »
Peut être considéré comme une « zone blanche NGA » une zone dans laquelle de tels
réseaux n'existent pas aujourd’hui et ne sont pas susceptibles d’être construits par
des investisseurs privés et être entièrement opérationnels dans un avenir proche.
La commission propose que la notion d’avenir proche corresponde à une période de
5 années.
43

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Définition de la « zone grise NGA »
Correspondent à une « zone grise NGA » les zones où un seul réseau NGA est déployé
ou est susceptible d’être déployé dans les 5 ans et où aucun autre opérateur n’a
prévu de déployer dans les 5 ans.
Pour l’évaluation de l’appétence d’un autre opérateur à déployer dans la zone dans
les 5 ans, la Commission indique qu’il faut tenir compte des mesures législatives ou
réglementaires prises éventuellement pour diminuer les barrières à l’entrée pour de
tels déploiements de réseau (l'accès aux fourreaux, le partage d'infrastructures, etc).
Définition de la « zone noire NGA »
Une zone est considérée comme une zone noire NGA si plus d'un réseaux NGA
existent dans la zone ou vont être déployés dans les 5 ans à venir.
Il convient de rappeler que l’ARCEP a proposé, dans un projet de décision mis en
consultation publique le 22 juin dernier, une délimitation des « zones très denses »,
que sont les zones dans lesquelles une concurrence par les infrastructures paraît
possible au travers du déploiement de plusieurs réseaux en fibre optique
horizontaux. Il s’agirait d’environ 150 communes situées dans les 20 plus grandes
agglomérations françaises, et regroupant au total un peu plus de 5 millions de
foyers. Cette zone pourrait être étendue en fonction de l’avancée des travaux sur la
mutualisation des réseaux sur la partie horizontale.
La notion de « zone très dense » de l’ARCEP, si elle est confirmée par la suite dans le
processus d’adoption du cadre réglementaire en cours, paraît pouvoir constituer un
élément de référence pour l’appréciation des « zones noires » du très haut débit au
sens des aides d’Etat.
c. L’évaluation de la compatibilité d’un projet
Pour les projets en « zone blanche NGA »
Une intervention publique est de nature à être compatible, en particulier pour
répondre à des objectifs de cohésion sociale, de développement local ou un échec
du marché.
Dans ce type de zone où un réseau haut débit existe déjà (le secteur gris
traditionnel), l'octroi d’une aide pour le déploiement d’un réseau NGA doit en
particulier être motivée par les autorités nationales en démontrant :
• que les services à haut débit fournis ne sont pas suffisants pour satisfaire les
besoins des citoyens et des utilisateurs professionnels de la zone considérée ;
• qu’il n’y a pas de moyens moins impactant en terme de concurrence (incluant
les hypothèses de régulation ex-ante) pour atteindre le même objectif.
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 2
Pour les projets en « zone grise NGA »
La Commission considère qu’il y a un risque qu’une intervention publique dans ce
type de zone évince les investisseurs existants et distorde la concurrence et indique
qu’elle effectuera une analyse plus détaillée.
De la même que pour les zones blanches, les autorités nationales doivent démontrer :
• que le réseau NGA existant ou planifié n'est pas ou ne serait pas suffisant pour
satisfaire les besoins des citoyens et des utilisateurs professionnels ;
• qu’il n’y a pas de moyens moins impactant en terme de concurrence.
Au vu de ces éléments, la Commission évaluera aussi :
• si des barrières à l’entrée écartent la venue potentielle d'autres investisseurs
NGA ;
• si des mesures prises par l’autorité de régulation nationale ne permettent pas
de surmonter les problèmes rencontrés.
Pour les projets en « zone noire NGA »
…mais considère que
Dans les zones où il existe déjà plus d’un réseau NGA et où
des déploiements de réseaux
plusieurs réseaux vont être déployés, la Commission considère
subventionnés seraient
qu’une intervention publique visant à la mise en place d’un réseau
contraires au régime
supplémentaire est de nature à sérieusement impacter la
des aides d’Etat dans
concurrence et à être incompatible avec les règles des aides d’Etat.
les zones les plus denses…
Pour les projets en « zone noire du haut débit »
La Commission considère que les zones noires traditionnelles (xDSL et des réseaux
de câble) sont des secteurs dans lesquels des opérateurs devraient faire évoluer leurs
réseaux et faire migrer leurs clients existants. Dans de telles zones, aucune nouvelle
intervention publique ne devrait en principe être nécessaire.
Cependant un Etat membre peut argumenter qu’une intervention est nécessaire en
montrant que les opérateurs à haut débit existants ne planifient
…et doivent être encadrés
aucun projet NGA dans les années à venir. Dans ce cas, la
dans les zones dégroupées,
Commission indique qu’un tel projet sera soumis à l'analyse
où plusieurs opérateurs
détaillée correspondant aux zones grises NGA et sera apprécié par
rapport à son impact en termes de distorsion de concurrence.
ont investi dans le haut débit
d. Eléments complémentaires pour analyser les effets d’un
projet NGA en termes de distorsions de concurrence
La Commission réaffirme le principe qu’une aide d’Etat en faveur du déploiement de
réseau NGA peut constituer un instrument approprié et justifié, à condition qu'un
certain nombre de conditions fondamentales soient respectées.
45

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
De manière complémentaire aux règles qu’elle a pu rappeler pour le haut débit dans
la première partie de son document, la Commission présente d’autres critères qu’elle
appliquera pour les réseaux NGA (à l’exception des zones blanches NGA) :
• En échange du bénéfice d’une aide d’Etat, il devrait être exigé du bénéficiaire
de fournir un accès de gros pour [au moins 7] années aux tierces personnes. En
particulier, cette obligation devrait porter sur un accès aux infrastructures de
génie civil (fourreaux, armoires de rue) ;
• De plus, dans le cadre des conditions de cet accès de gros, les Etats membres
devraient consulter les autorités de régulation nationales ;
• De plus, le réseau bénéficiant de l’aide publique doit être compatible avec un
réseau point-à-point, avec une architecture multifibre ou avec une architecture
qui peut être dégroupée et ainsi être compatible avec tous les types de réseaux.
La Commission souligne que l’architecture multifibre est de nature à contribuer
à une concurrence durable ;
• Pour les zones noires traditionnelles, l'aide ne devrait pas couvrir le dernier
segment de l'accès (le segment connectant l'utilisateur final). Cette rédaction
est sujette à interprétation et peut paraître ambigüe. C’est pourquoi les
Autorités françaises dans leur réponse à la consultation publique ont demandé
des éclaircissements aux services de la Commission européenne sur ce point.
II . La montée en débit
Comme indiqué précédemment, parmi enjeux dont se saisissent les collectivités, la
question de la montée en débit devient majeure. Le développement des réseaux très
haut débit FttX apporte naturellement une réponse à la question de la montée en
débit. Toutefois la réalisation de ces nouveaux réseaux suppose des investissements
et des délais importants.
Ce constat est d’ores et déjà établi par un certain nombre de collectivités qui, se
faisant le relais des attentes de leurs administrés, souhaitent non seulement éviter
l’établissement d’une nouvelle fracture numérique sur le très haut débit, mais
surtout, pouvoir dès maintenant combler les disparités territoriales existantes sur le
haut débit.
Certaines collectivités réfléchissent ainsi à des solutions intermédiaires et transitoires
permettant de proposer rapidement une montée en débit sur les réseaux d’accès
sans attendre le développement du FttX.
A - Les solutions disponibles
Si le déploiement de la fibre jusqu’à l’abonné (FttH) constitue la solution la plus
pérenne pour faire face au besoin en débit de demain, il existe plusieurs réponses
techniques permettant d’offrir une montée en débit sur les réseaux d’accès sont les
suivantes :
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 2
• Les solutions hertziennes terrestres peuvent être des réponses
Plusieurs technologies
pertinentes dans un certain nombre de situations locales. Les
permettent d’assurer
réseaux WiMAX, Wifi, et dans une moindre mesure les solutions
une montée en débit
satellitaires compte tenu des contraintes de capacité,
permettent ainsi de proposer des services avec des débits
des territoires.
pouvant dépasser les 2 Mbit/s5.
• Les réseaux mobiles de troisième génération permettent théoriquement
d’atteindre des débits de quelques Mbit/s (jusqu’à 2 Mbit/s en UMTS et
davantage en HSDPA). Les futurs réseaux LTE devraient quant à eux offrir des
débits de plusieurs dizaines de Mbit/s.
• La modernisation des réseaux câblés qui permet, via la technologie DOCSIS 3.0,
d’augmenter significativement les débits disponibles en rapprochant la fibre
optique des bâtiments, peut également constituer une solution intermédiaire,
qui n’est cependant pas comparable au FTTH.
• L’accès à la sous-boucle du réseau de France Télécom. Cette solution consiste à
rapprocher le point d’injection des signaux DSL des habitations et des
entreprises et à desservir par un nouveau lien en fibre optique ce point
d’injection pour la collecte du trafic. L’architecture du réseau de boucle locale
cuivre conduit logiquement à effectuer ce rapprochement à la hauteur des sous-
répartiteurs, ces derniers constituant un nœud intermédiaire entre le répartiteur
de France Télécom et les abonnés. Cette solution est considérée par plusieurs
collectivités territoriales comme une solution mobilisable, soit qu’il s’agisse pour
elles d’une réponse temporaire en attendant le déploiement des réseaux très
haut débit fixes ou mobile, soit qu’il s’agisse d’une solution plus durable pour
des zones où, selon elles, le développement de ces nouveaux réseaux ne peut
être attendu à moyen terme.
B - L’accès à la sous-boucle locale du réseau cuivre
L’accès à la sous-boucle correspond à l’équipement en DSL des sous-répartiteurs, qui
sont des points du réseau de France Télécom intermédiaires entre les centraux et les
abonnés, de façon à réduire la longueur des lignes. Cette solution de montée en
débit a retenu l’attention de plusieurs collectivités territoriales, qui ont appelé
l’ARCEP à faire appliquer les obligations d’accès qui incombent à France Télécom en
ce sens.
L’ARCEP a engagé des travaux dans le cadre du Comité des réseaux d’initiative
publique (CRIP) et du Comité d’experts de la boucle locale, qui associent les
opérateurs, les collectivités et les équipementiers. Ces travaux doivent permettre de
dégager les conditions techniques, économiques et juridiques possibles de l’accès à
la sous-boucle.
5 Ces débits s’entendent par cellule
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Un certain nombre de points de vigilance ont pu être identifiés. Au
L’accès à la sous-boucle vu des expériences étrangères, l’impact pourrait d’abord être
est mis en œuvre par important sur les opérateurs ayant investi dans le dégroupage
certains opérateurs ainsi que sur la concurrence sur le marché du haut débit. En outre,
historiques en Europe la généralisation de l’accès à la sous-boucle sur le territoire
national représenterait un investissement qui peut être estimé à plus de 5 milliards
d’Euros. Or les opérateurs ont tous indiqué de ne pas être intéressés à investir dans
cette technologie sur fonds privés.
Si l’accès à la sous-boucle peut constituer un outil pour des
A ce stade, aucun opérateur collectivités territoriales souhaitant intervenir de façon ponctuelle
français ne s’est montré ou temporaire, les conditions d’une généralisation ne paraissent
intéressé à investir dans cette pas réunies à ce stade.
technologie sur fonds privé Il convient de rappeler que cette solution a déjà été mise en œuvre
dans le cadre des programmes dits « NRA ZO » et « NRA HD » de France Télécom,
consistant à créer à proximité des abonnés de nouveaux NRA n’assurant pas la
fonction de commutation téléphonique. 700 NRA HD ont ainsi été réalisés par
France Télécom sur ses fonds propres. Depuis 2007, France Télécom propose par
ailleurs aux collectivités et aux opérateurs une solution techniquement similaire pour
le traitement des zones blanches du haut débit baptisée « NRA ZO » (cette solution
ne s’accompagne cependant pas toujours du déploiement d’un lien de collecte en
fibre optique compte tenu du nombre d’abonnés souvent limité). Ces deux exemples
(NRA HD, NRA ZO) sont une illustration de la mise en œuvre de l’accès à la sous-
boucle afin d’augmenter les débits sur la zone arrière des sous-répartiteurs. Il existe
d’autres types de solutions techniques d’accès à la sous-boucle (cf.
L’accès à la sous-boucle infra).
est une solution possible En pratique, les débits proposés par ce biais resteront limités par
pour la montée en débit la longueur de la sous-boucle locale dont dépendent les abonnés.
mais elle n’est pas Il demeurera donc des foyers pour lesquels l’accès à la sous-boucle
nécessairement généralisable ne sera pas une réponse suffisante.
1. Cadre réglementaire de l’accès à la sous-boucle et
structure de travail mise en place
a. Cadre réglementaire
France Télécom est tenue de faire droits aux demandes raisonnables d’accès à la
sous-boucle de son réseau téléphonique, et ce dans des conditions objectives,
transparentes, non discriminatoires et à un tarif orienté vers les coûts. France
Télécom doit par ailleurs publier une offre de référence décrivant les conditions
techniques et tarifaires d’accès à la sous-boucle.
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 2
Cette obligation résulte d’abord du règlement communautaire nº 2887/2000 du
Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif au dégroupage de
l’accès à la boucle locale. Elle a ensuite été confirmée par les analyses de marché de
l’ARCEP en 2005 (décision nº 05-0277) et en 2008 (décision n° 08-0835).
L’article 110 de la loi de modernisation de l’économie (LME) a introduit à l’article
L. 38-4 du code des postes et des communications électroniques une disposition
renouvelant cette obligation.
b. Structure de travail mise en place
Jusqu’à une période récente, faute de demandes d’opérateurs pour bénéficier de
l’accès à la sous-boucle, France Télécom ne disposait pas d’une offre opérationnelle
permettant de mettre en œuvre un accès effectif.
Pour répondre à la demande des collectivités territoriales de mettre en œuvre l’accès
à la sous-boucle, l’ARCEP a mis en place une structure de travail associant les
opérateurs et les collectivités territoriales. Il s’agissait d’étudier les différentes
modalités de mise en œuvre d’accès à la sous-boucle, avec pour objectif de pouvoir
éclairer à l’été 2009 les collectivités sur les outils qu’elles auront à leur disposition.
Dans ce cadre, il a d’abord été demandé à France Télécom en février 2009 d’instruire
les questions techniques et opérationnelles de l’accès à la sous-boucle. Cette
instruction, non achevée à ce jour, se déroule principalement dans le cadre des
travaux Comité d’experts de la boucle locale et se traduit par la conduite
d’expérimentations.
Un groupe de travail a également été créé au sein du Comité des réseaux d’initiative
publique (CRIP). Ce groupe réunit les collectivités intéressées par la montée en débit
et les opérateurs (France Télécom, les opérateurs alternatifs et les maisons mères des
délégataires de service public). Ce groupe de travail doit notamment évaluer selon
un certain nombre de critères (économiques, techniques, financiers) les différentes
hypothèses d’accès à la sous-boucle.
Une fois que les orientations auront été dégagées sur les modalités de mise en
œuvre de l’accès à la sous-boucle, des travaux complémentaires seront nécessaires,
notamment dans le cadre des discussions multilatérales entre opérateurs au sein du
groupe de travail dégroupage et DSL résidentiel.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
c. Solutions techniques étudiées
Trois hypothèses techniques d’accès à la sous-boucle ont été retenues.
La première hypothèse retenue consiste en l’injection de signaux DSL
indifféremment à la boucle (situation actuelle) et à la sous-boucle. Cette hypothèse
peut être qualifiée de bi-injection. Les opérateurs dégroupeurs ont la faculté d’être
présents soit à la boucle soit à la sous-boucle.
La deuxième hypothèse est celle qui consiste à multiplexer les signaux DSL en sortie
de NRA, les transporter au moyen de liens en fibres optiques jusqu’à la hauteur du
sous-répartiteur puis, après les avoir démultiplexés, de les injecter sur les paires de
cuivre desservant les abonnés. Dans cette hypothèse, les opérateurs dégroupeurs
demeurent localisés au sein des NRA d’origine. Dans la suite du présent document,
cette hypothèse est dénommée « déport des signaux ».
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 2
La troisième hypothèse consiste à établir un nouveau répartiteur à la hauteur du
sous-répartiteur. La boucle locale cuivre est déviée pour recevoir l’injection des
signaux DSL des opérateurs dégroupeurs désormais systématiquement implantés
dans ce nouveau répartiteur. Le commutateur téléphonique demeure localisé au
répartiteur. Cette solution existe déjà sous la forme des solutions NRA Zone d’Ombre
dédiée au traitement des zones blanches du haut débit, mais nécessite dans le cas
de la montée en débit de pouvoir accueillir l’ensemble des opérateurs présents au
répartiteur d’origine.
2. Points de vigilance
Ainsi que l’a souligné l’ARCEP dans son « premier bilan » rendu fin 2008 sur
l’intervention des collectivités territoriales dans le secteur des communications
électroniques depuis l’adoption de l’article L. 1425-1 du code général des
collectivités territoriales, ces interventions peuvent avoir un effet significatif sur la
couverture des territoires en services compétitifs et innovants à condition d’agir par
effet de levier sur l’investissement privé.
Par rapport aux actions engagées jusqu’à présent par les collectivités, des projets
publics tendant à permettre une montée en débit à travers l’accès à la sous-boucle
du réseau de France Télécom présenteraient plusieurs originalités :
• les opérateurs privés n’ont pas fait le choix de cette solution, y compris dans les
zones les plus denses ;
• ces projets, en ce qu’ils ajoutent un nouveau point d’accès au réseau de France
Télécom, sont potentiellement générateurs de complexité opérationnelle, voire
de nouveaux investissements pour les opérateurs DSL alternatifs qui ont déjà
accès à ce réseau ;
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
• ces projets peuvent être vus comme procédant de la modernisation du réseau
d’un opérateur et non du déploiement d’un nouveau réseau ;
• des zones concurrentielles pourraient être concernées, et non uniquement des
zones peu ou mal couvertes par l’initiative privée.
Les travaux ont permis
d’identifier plusieurs Au regard de ces éléments, plusieurs points de vigilance à destination
points de vigilance des collectivités peuvent être formulés.
a. Intérêt des fournisseurs de services
L’expérience des cinq années passées montre que le succès des projets des
collectivités passe par la bonne prise en compte des besoins et plus globalement des
stratégies des opérateurs privés.
Concrètement, l’économie des réseaux d’initiative publique s’appuie pour partie sur
des subventions publiques mais aussi sur les revenus que l’exploitant (typiquement
le délégataire) va tirer de la commercialisation de services aux opérateurs privés. Ce
montage économique dépend largement de la bonne adéquation entre les services
proposés par l’exploitant et les besoins des opérateurs clients du réseau d’initiative
publique.
Dans le contexte de la montée en débit via l’accès à la sous-boucle, cette nécessaire
adéquation ne semble pas garantie à ce stade. En effet :
Les principaux opérateurs sur le marché du haut débit font part de leur faible intérêt
pour l’accès à la sous-boucle du réseau de France Télécom, en raison :
• des évolutions des technologies d’encodage qui permettent d’adresser en
télévision sur DSL des clients situés de plus en plus loin des répartiteurs ;
• de la disponibilité grandissante d’offres de télévision par satellite couplées à
des offres haut débit ;
• de la fenêtre d’opportunité limitée de cette technologie par rapport aux réseaux
très haut débit fixe ou mobile.
Les partenaires traditionnels des collectivités dans le cadre de délégations de service
public s’interrogent sur leur capacité à accompagner les collectivités dans la montée
en débit au regard des faibles revenus supplémentaires envisageables.
Il est par conséquent recommandé aux collectivités souhaitant lancer des projets de
réseaux d’initiative publique incluant un volet de montée en débit de s’assurer
préalablement de l’appétence des opérateurs à proposer des services par ce biais.
b. Impact sur la concurrence
Les disparités territoriales en matière de débit ne se limitent pas aux zones rurales
dans lesquelles l’opérateur historique serait le seul opérateur présent, mais
concernent des zones urbaines denses et concurrentielles où l’ensemble des
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 2
opérateurs alternatifs ont investis depuis plusieurs années dans le dégroupage. Le
tableau suivant montre ainsi que dans les sous-répartiteurs les plus éloignés des
répartiteurs, pour lesquels les attentes des consommateurs en termes de montée en
débit sont en principe les plus fortes, il existe une proportion importante de lignes
dégroupées.
Distance moyenne
Nombre de SR
Nombre de lignes
Proportion de lignes
NRA - SR
concernées
dégroupées
3,5 km
7 000
1 000 000
60%
2,8 km
16 500
3 000 000
70%
2 km
35 000
8 000 000
75%
France Télécom et les opérateurs alternatifs DSL ont investi sur fonds privés plusieurs
milliards d’Euros pour équiper les répartiteurs en DSL et proposer des services aux
consommateurs. L’accès à la sous-boucle est susceptible de remettre en cause ces
investissements, soit du fait de pertes de parts de marchés dues à la nouvelle
concurrence livrée par le réseau public, soit du fait des nouveaux investissements à
réaliser pour équiper les sous-répartiteurs en propre.
L’accès à la sous-boucle
Or ces effets sont mécaniquement plus forts sur les opérateurs
défavorise les opérateurs
alternatifs, dont les parts de marché et donc les économies
alternatifs, qui dégagent
d’échelle sont environ deux fois moindres que celles de France
des économies d’échelles
Télécom / Orange.
moindres que France Télécom
La mise en œuvre de l’accès à la sous-boucle peut également être un facteur de
complexité opérationnelle pour l’ensemble des opérateurs DSL. Là encore, les
opérateurs alternatifs ne sont pas à égalité avec France Télécom / Orange, qui
exerce un contrôle direct sur l’infrastructure.
Dans les pays européens où des opérateurs privés investissent à la sous-boucle
(Allemagne, Pays-Bas, Belgique, Suisse, etc.), ces projets sont systématiquement
portés par les opérateurs historiques et se font au détriment des concurrents. Dans
ces pays, certains régulateurs ont imposé des mesures d’accompagnement qui, sans
annuler cet avantage, sont susceptibles de le limiter.
Les collectivités sont invitées à être particulièrement vigilantes à la concurrence dans
la mise en œuvre de leurs projets et à rechercher des modalités qui soient totalement
neutres sur un plan concurrentiel.
c. Neutralité technologique
Ainsi que l’ARCEP a eu l’occasion de le rappeler à plusieurs reprises, les collectivités
mettant en œuvre des projets publics ne doivent pas privilégier a priori une
technologie sur une autre. La conduite d’appel d’offres neutres technologiquement
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
portant par exemple sur la fourniture d’une classe de services sur un territoire donné
apparaît à cet égard comme une garantie minimale.
L’accès à la sous-boucle soulève en outre une question spécifique. Une partie
importante du coût des projets de montée en débit réside dans le déploiement d’un
lien en fibre optique depuis un point de présence (souvent un NRA) et un sous-
répartiteur. Cette relation de dépendance étroite entre l’architecture du réseau de
France Télécom et celle du projet de la collectivité pourrait être vue comme
procédant d’une simple modernisation du réseau de France Télécom.
Subventionner
la modernisation Or France Télécom est l’opérateur historique. De par le contrôle de sa
du réseau de France boucle locale cuivre, qui constitue une infrastructure essentielle pour
fournir des services haut débit, France Télécom a été désigné par l’ARCEP
Télécom au-delà comme opérateur « puissant » sur plusieurs marchés. Une intervention
des zones blanches publique qui se résumerait à financer la modernisation de ce réseau
du haut débit renforcerait encore la position de France Télécom sur ces marchés, au
poserait question… détriment des autres technologies d’accès.
Cette question se pose avec d’autant plus d’acuité dans la perspective du très haut
débit. L’accès à la sous-boucle peut en effet permettre d’atteindre pour les lignes les
plus courtes des débits de plus de 30 voire 40 Mbit/s avec la technologie VDSL2.
Des offres fondées sur cette solution sont donc susceptibles de concurrencer au
moins partiellement des offres fondées sur les technologies très haut débit, qu’il
s’agisse de fibre jusqu'à l’abonné (FttH) ou avec terminaison en câble coaxial, ou
encore de très haut débit mobile. Le renforcement de la position de France Télécom
sur son réseau cuivre pourrait donc lui conférer un avantage dans le très haut débit
et décourager l’investissement dans d’autres solutions.
Les collectivités sont ainsi fortement invitées à ne pas limiter leurs projets
…au regard des de montée en débit à une modernisation du réseau de France Télécom. En
principes de neutralité particulier, le déploiement de la fibre jusqu’au sous-répartiteur semble
technologique et de pouvoir constituer une étape intermédiaire vers le très haut débit ou une
concurrence loyale… solution complémentaire en fonction des zones d’habitat concernées, à
condition que le lien en fibre optique et les locaux installés puissent être également
utilisés ou réutilisés pour la collecte des réseaux mobiles ou comme réseau structurant
d’une boucle locale FttH. Les collectivités sont invitées à privilégier des architectures
et des ingénieries qui permettent de telles évolutions ou complémentarités.
d. Compatibilité avec le régime des aides d’État
La Commission européenne a soumis à consultation publique un projet de lignes
directrices « pour l’application des règles relatives aux aides d’Etat dans le cadre du
déploiement rapide des réseaux de communications à haut débit ». Bien que non
définitif à ce stade, ce document permet de dégager les conditions possibles d’une
mise en œuvre de la montée en débit en fonction des territoires.
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 2
Au regard du régime des aides d’Etat, les projets de montée en débit paraissent
pouvoir s’analyser de manière similaire aux projets de réseaux très haut débit, sur
lesquels porte particulièrement le projet de la Commission. En effet, à l’instar du très
haut débit, un projet public de montée en débit :
• ne se résume pas à l’adjonction d’un nouveau réseau haut débit dès lors qu’il
apporte un service enrichi aux consommateurs ;
• peut néanmoins impacter les opérateurs haut débit en place compte tenu du
recouvrement partiel avec les services qu’ils fournissent sur le marché de détail.
Dans l’analyse, il convient tout d’abord de rappeler que les financements publics ne
relèvent pas du régime des aides d’Etat dans certains cas, notamment :
• lorsque la collectivité intervient en tant qu’investisseur avisé, c’est-à-dire dans
les conditions du marché ;
• lorsque la collectivité intervient dans le cadre d’un service d’intérêt économique
général (SIEG).
Il n’est pas évident que des projets de montée en débit par accès à la sous-boucle
puissent entrer dans l’une ou l’autre de ces catégories. Tout d’abord, en l’absence de
revenus supplémentaires avérés, il est peu crédible que l’intervention soit rentable et
donc qu’elle puisse être vue comme étant effectuée dans des conditions de marché.
Ensuite, la Commission indique dans son projet de document (§ 24) qu’elle
« considérera que dans les zones où les investisseurs privés ont déjà investi dans une
infrastructure de réseau haut débit (ou sont en train d'étendre leur réseau
d'infrastructure) et fournissent déjà des services compétitifs d'accès au haut débit
avec une couverture appropriée, la mise en place d'une infrastructure à haut débit
parallèle, compétitive et financée par des fonds publics ne peut pas être qualifiée de
service public au sens de l'arrêt Altmark, ni de SIEG au sens de l'article 86 du traité. »
La qualification de SIEG paraît ainsi délicate dans les zones couvertes par un réseau
câblé ou par le dégroupage.
En tout état de cause, les projets conduits par les collectivités restent
…et du régime
soumis aux prescriptions posées par l’article L. 1425-1 du CGCT,
des aides d’Etat
notamment au respect du principe d’égalité et de libre concurrence
sur les marchés des communications électroniques. Ceci paraît appeler, à tout le
moins dans les zones concurrentielles, le respect de conditions de mise en œuvre
équivalentes à celles mentionnées à la section b) ci-dessous.
Pour l’appréciation de la compatibilité des projets de collectivité au regard du régime
des aides d’Etat, il convient de distinguer trois zones :
G Les « zones noires » du très haut débit
Selon la Commission, les « zones noires » du très haut débit sont celles où plusieurs
réseaux très haut débit existent ou sont susceptibles d’être déployés à l’horizon de
5 ans. Dans ces zones, le marché semble à même de répondre à la demande des
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
consommateurs et toute intervention publique est, selon la Commission, « de nature
à créer de graves distorsions de la concurrence et est incompatible avec les règles en
matière d’aide d’Etat ».
A partir des projets de déploiement engagés par les opérateurs et des données
relatives à la densité et à la structure de l’habitat, l’ARCEP a proposé, dans un projet
de décision mis en consultation publique le 22 juin dernier, une délimitation des
« zones très denses », qui sont les zones dans lesquelles une concurrence par les
infrastructures paraît possible au travers du déploiement de plusieurs réseaux en
fibre optique horizontaux. Il s’agirait d’environ 150 communes situées dans les
20 plus grandes agglomérations françaises, et regroupant au total un peu plus de
5 millions de foyers. Cette zone pourrait être étendue en fonction de l’avancée des
travaux sur la mutualisation des réseaux sur la partie horizontale.
La notion de « zone très dense » de l’ARCEP, si elle est confirmée par la suite dans le
processus d’adoption du cadre réglementaire en cours, paraît pouvoir constituer un
élément de référence pour l’appréciation des « zones noires » du très haut débit au
sens des aides d’Etat.
G Les « zones noires » du haut débit qui ne sont pas des « zones noires » du très
haut débit
Les zones noires du haut débit recouvrent les situations dans lesquelles plusieurs
réseaux haut débit sont présents. Ceci paraît inclure la zone d’emprise du câble et
des NRA dégroupés par des opérateurs privés, ou susceptibles de l’être à un horizon
proche6. Ces zones concentrent environ 75 % de la population.
La Commission estime que dans les « zones noires » du haut débit, les opérateurs
sont incités à moderniser leur réseau, de sorte qu’une intervention publique n’est en
principe pas légitime. La Commission reconnaît toutefois que cette modernisation ne
sera pas effective dans tous les cas, à tout le moins à un horizon de cinq ans. Ainsi
les « zones noires » du haut débit peuvent-elles être plus vastes que les « zones noires
» du très haut débit, ce que confirme le point précédent sur le périmètre possible de
ces dernières. Il paraît ainsi pouvoir exister une zone intermédiaire regroupant les
« zones noires » du haut débit mais excluant les « zones noires » du très haut débit.
Dans cette zone intermédiaire, la Commission européenne prévoit dans son projet de
lignes directrices qu’une intervention publique puisse avoir lieu, mais de manière
encadrée (§ 45, 73 et 74). Le projet public devra tout d’abord remplir un certain
nombre de conditions de proportionnalité et de limitation du montant de l’aide ainsi
que des distorsions de concurrence (neutralité technologique, appel d’offre, accès
6 Compte tenu des espaces économiques actuels, tous les NRA de plus de 2000 lignes paraissent pouvoir être
considérés comme pouvant être dégroupés par des opérateurs privés. En revanche, les NRA uniquement dégrou-
pés par un réseau d’initiative publique, ainsi que les déploiements Wimax, qui sont pour l’essentiel mis en œuvre
par des collectivités, ne sont pas considérés comme des réseaux privés et ne sont donc pas pris en compte pour
l’appréciation des zones noires.
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 2
aux tiers au réseau à des tarifs adaptés, etc.). Le projet devra enfin prévoir de :
• fournir un accès aux opérateurs tiers pour une période d’au moins 7 ans,
incluant l’accès aux infrastructures d’accueil (fourreaux, locaux, armoires de rue)
et aux infrastructures passives (fibre noire) ;
• consulter préalablement l’ARCEP pour définir les conditions d’accès au réseau ;
• prévoir la pose de fibres surnuméraires ;
• s’agissant plus particulièrement des « zones noires » du haut débit, ne pas faire
porter l’aide sur la partie active7 et garantir un accès au réseau pour au moins
10 ans pour un réseau privé et sans limite de durée pour un réseau public.
Ces conditions rejoignent en partie les points de vigilance précédemment
mentionnés concernant les projets de montée en débit des collectivités mettant en
œuvre l’accès à la sous-boucle, notamment la nécessité d’assurer la plus grande
neutralité concurrentielle et technologique.
En pratique, le projet public pourrait consister en la mise à disposition à l’ensemble des
opérateurs de liens de fibre noire reliant des points de présence et points d’injection à
proximité des sous-répartiteurs, avec des capacités de fibre suffisantes pour permettre
ultérieurement ou de manière complémentaire la collecte de boucles locales mobiles
et de points de concentration de réseaux FttH. Le projet pourrait s’accompagner de la
mise à disposition d’espaces techniques (locaux, armoires de rue) pouvant accueillir des
équipements actifs à proximité des sous-répartiteurs. Ces locaux ou armoires de rue
devront être mis à disposition de manière pleinement non discriminatoire et
technologiquement neutre. En particulier, ils ne paraissent pas pouvoir avoir vocation
à devenir des nouveaux points de concentration du réseau de France Télécom.
En revanche, une action plus poussée de la part de la collectivité consistant à
favoriser un acteur ou une technologie, par exemple en subventionnant l’activation
ou la migration, ne semblerait pas compatible avec le projet de lignes directrices de
la Commission.
G Le reste du territoire
Dans le reste du territoire, seule France Télécom dispose d’une infrastructure haut
débit sur fonds propres. Il est en outre peu probable qu’un réseau très haut débit soit
déployé sur fonds privé sur ces territoires à horizon cinq ans.
Dans ce cas8, le document de la Commission prévoit que l’intervention de la
collectivité reste soumise au respect des conditions mentionnées à la section b) pour
7 Ce point est néanmoins soumis à une réserve d’interprétation compte tenu de la rédaction ambiguë de la
Commission : « Pour les zones noires existantes (haut débit classique) où les opérateurs présents fournissent déjà
des réseaux à haut débit classiques avancés (tels que l'ADSL 2+), l'aide ne devrait pas couvrir le dernier kilomètre
du segment d'accès, c'est-à-dire la partie qui relie l'utilisateur final ou les locaux professionnels au répartiteur
principal. Cela permettrait aussi aux opérateurs de haut débit existants de bénéficier de ces infrastructures pour
rentabiliser leurs investissements. »
8 En dehors de la situation particulière des zones blanches du haut débit, où cette intervention peut se faire
assez librement.
57

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
limiter les distorsions de concurrence. Seule la restriction portant sur le
subventionnement à l’activation du réseau ne s’applique pas.
3. Evaluation des solutions techniques
a. Aspects techniques
Les options techniques D’un point de vue technique, les solutions de montée en débit utilisant la
envisageables pour boucle locale cuivre de France Télécom ne sont pas tout à fait
mettre en œuvre équivalentes.
l’accès à la sous-boucle
Les aspects techniques de la bi-injection sont largement décrits dans les
ne sont pas toute travaux du Comité d’experts, et les dispositifs de limitation mis en place
équivalentes. pour empêcher les perturbations ont un effet connu sur les débits
disponibles pour les abonnés adressés par cette technologie : globalement le débit
atteignable est légèrement inférieur à celui qui peut être proposé dans une
hypothèse de réaménagement. En particulier, les clients dont la longueur des paires
depuis le sous-répartiteur est supérieure à celle entre le répartiteur et le
sous-répartiteur ne bénéficieront d’aucun débit supérieur par la technologie de
bi-injection.
Les premiers éléments transmis par France Télécom dans le cadre de l’instruction
technique de la solution de déport de signaux DSL indique que la solution de déport
de signaux de la société Ifotec conduit à une atténuation du signal en sortie
d’équipement de 7dB, soit l’équivalent de cinq cents mètres de paire de cuivre, ce
qui tend à limiter l’intérêt de cette solution pour les sous-répartiteurs les plus proches
des répartiteurs. Par ailleurs, cet équipement ne supporte pas à ce jour la
technologie VDSL2, ce qui en limite l’évolutivité.
Enfin, la solution de réaménagement de la boucle locale permet d’atteindre les
débits les plus élevés pour les abonnés situés derrière les sous-répartiteurs
réaménagés en répartiteurs.
Bi-injection
Déport de signaux
Réaménagement
++
++
+++
pas de gain pour les lignes
équivalent à un rallongement
Gain en débit
trop longues ou lorsque le SR
des paires de 500 m par rapport
est trop proche du répartiteur
au réaménagement et non
compatible avec le VDSL2 à ce stade
b. Aspects opérationnels
L’ensemble des aspects opérationnels regroupe d’une part la mise en œuvre pratique
des solutions de montée en débit dans chacun des sous-répartiteurs concernés,
comprenant notamment les opérations de migrations, et d’autre part l’ensemble des
58

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 2
aménagements à faire sur l’ensemble des outils, processus et systèmes d’information
nécessaires pour industrialiser les prestations de l’offre d’accès de gros à la sous-
boucle. Cela comprend notamment, l’ensemble des outils et interfaces de commande
et les serveurs d’éligibilité ad-hoc.
G La bi-injection
Pour la bi-injection, il semble qu’un nombre important de travaux soient nécessaires
pour permettre que dans des configurations d’accès à la sous-boucle, l’ensemble des
outils actuellement utilisés de manière industrielle par les opérateurs clients des
offres de dégroupage de France Télécom soient disponibles avec les mêmes
fonctionnalités.
L’option de
« bi-injection »
Le principal problème qui doit être résolu par France Télécom dans ce
présente l’avantage
chantier, qui pourrait se révéler long et coûteux eu égard au nombre de
de ne pas forcer
systèmes d’information de France Télécom impactés, est qu’actuellement, le
les opérateurs déjà
cœur de son système d’information du réseau d’accès cuivre, qui s’appuie sur
la base 42C, est construit autour du postulat qu’une ligne ne peut être
présents à migrer
desservie que depuis un unique point qui est le répartiteur.
au sous-répartiteur
En contrepartie, la mise en œuvre opérationnelle de l’accès à la sous-boucle est
facilitée par le fait que le choix des opérateurs d’aller adresser les abonnés en haut
débit depuis le sous-répartiteur n’interfère pas sur les choix des autres opérateurs
présents au répartiteur d’origine et qui, s’ils décident de ne pas descendre au sous-
répartiteur, continuent de desservir leurs clients dans des conditions inchangées.
En effet, il semble que l’ensemble des processus mis en œuvre dans le cadre de la
localisation distante des opérateurs pour le dégroupage de la boucle soit à même
de permettre un traitement satisfaisant des demandes d’accès à la sous-boucle qui
pourraient émaner des opérateurs alternatifs.
G Le déport de signaux
Pour le déport de signaux DSL, les modifications sont marginales sur
L’option de déport
l’ensemble des outils dont disposent actuellement les opérateurs pour
de signal requière
proposer des accès haut débit par DSL sur leurs propres infrastructures. Il
des garanties
semble à ce stade que c’est essentiellement autour des mises à jour du serveur
d’éligibilité pour prendre en compte l’insertion des équipements de déport sur
industrielles
certaines parties de la boucle locale que devraient se concentrer les travaux de
qui ne sont pas
France Télécom pour proposer une solution industriellement viable.
réunies à ce jour
Par ailleurs, la mise en œuvre opérationnelle de cette solution technique est du seul
ressort de France Télécom ce qui tend à limiter les problèmes et les coupures pour
l’ensemble des clients haut débit concernés. En pratique, l’opération consiste
simplement, dès lors que les équipements ont été installés, à procéder à la migration
59

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
de l’ensemble des paires du sous-répartiteur disposant d’un service haut débit vers
les équipements de déport, ce qui correspond à poser deux jarretières par accès, une
entre le répartiteur général et l’équipement de déport situé au nœud de
raccordement d’abonnés, l’autre entre l’équipement situé à proximité du sous-
répartiteur et l’armoire de sous-répartition.
Il convient par ailleurs de noter que la qualité de service, et de son traitement à long
terme peut poser des questions en raison de l’insertion d’éléments actifs sur le
réseau de boucle locale.
G Le réaménagement
La solution de réaménagement de la boucle locale est une solution similaire à ce
qu’a fait France Télécom dans le cadre de son programme NRA Haut Débit ou dans
ses offres NRA Zone d’Ombre. Dans la mesure où cette solution conduit à créer un
nouveau répartiteur, les outils de commande et d’éligibilité de France Télécom sont
déjà adaptés au cas de réaménagement de la boucle locale pour la montée en débit.
En revanche, dès lors que France Télécom procède à un réaménagement de son
réseau, l’ensemble des opérateurs de dégroupage doivent s’installer au nouveau
répartiteur haut débit pour continuer à adresser leurs clients, cela implique une
mobilisation d’équipes et de moyens importants pour l’ensemble des opérateurs. La
mise en œuvre de la migration est donc sensiblement plus délicate que pour le
déport de signaux DSL.
La mise en œuvre de cette migration est similaire à ce qui a été fait dans le cadre
du programme NRA HD : l’ensemble des opérateurs vont installer de nouveaux
DSLAM à proximité du sous-répartiteur, et France Télécom procède à la bascule des
accès, débranchant les accès au répartiteur et les branchant au sous-répartiteur.
En théorie, cette migration est un processus simple à mettre en œuvre, mais qui en
pratique dans le cas de NRA HD ou NRA ZO a souvent donné lieu à des problèmes:
report des travaux, incapacité pour les opérateurs alternatifs de commander des
ressources d’hébergement ou de collecte, équipements mal installés, bascule d’une
partie des clients haut débit au nouveau répartiteur, l’autre partie ne bénéficiant
plus de services en raison des perturbations engendrées par les DSLAM
nouvellement installés.
60

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 3
Bi-injection
Déport de signaux
Réaménagement
– –
=
=
Mise à jour des outils
Refonte d’une part
Mise à jour
Mise à jour
importante du système
du serveur d’éligibilité
du serveur d’éligibilité
d’information
=
–
– – –
Mise en œuvre
Indépendance des
Migration des accès
Nécessite
opérationnelle de l’accès
opérateurs, comme
à surveiller
une migration
pour le dégroupage,
de l’ensemble
sans contraintes pour
des opérateurs
les opérateurs qui
présents au NRA
ne migrent pas
–
– –
=
Délais de mise en œuvre
Expérimentations
Nécessite un partenaire
Mise en œuvre possible
opérationnelles nécessaires
industriel fiable et
après définition
après la fin des travaux
une instruction technique
d’une offre de gros
du Comité d’experts
plus poussée
c. Impact concurrentiel
Une des craintes des opérateurs alternatifs sur la mise en œuvre de la montée en
débit est que la montée en débit par l’accès à la sous-boucle soit l’occasion pour
France Télécom de reprendre des parts de marchés à ses concurrents dans les zones
les plus concurrentielles, c'est-à-dire les zones dégroupées.
Dans ces zones, France Télécom a vu régulièrement sa part de marché diminuer depuis le
dégroupage des répartiteurs par les opérateurs alternatifs, notamment en raison des offres
innovantes proposées par ces derniers (offre sans abonnement au service téléphonique
classique, télévision sur DSL, télévision à la demande, offre de téléphonie illimitée).
Si dans la solution de déport, la mise en œuvre bénéficie à l’ensemble des opérateurs
de la même manière, les deux autres solutions ne sont pas neutres sur la concurrence
à la maille du répartiteur.
Dans la solution de bi-injection, les opérateurs qui accèdent à la sous-boucle
bénéficient d’avantages techniques par rapport aux opérateurs ayant décidé de
rester au répartiteur d’origine. Il appartient alors à chaque opérateur d’arbitrer entre
rester au répartiteur, avec le risque de perdre des clients en dégroupage, et investir
au niveau du sous-répartiteur. Cet arbitrage avantage mécaniquement l’opérateur
historique, qui a des parts de marché plus importantes et peut donc plus facilement
investir au sous-répartiteur. Néanmoins, les pertes de clients ne se font qu’à la
margepour les autres opérateurs, puisque par défaut ils continuent à adresser leurs
clients depuis le NRA d’origine.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
L’option de Dans la solution de réaménagement, les contraintes sont différentes :
dans les répartiteurs dégroupés, il n’est pas envisageable que l’ensemble
réaménagement des opérateurs présents au répartiteur d’origine ne migrent pas au sous-
de réseau, qui procède répartiteur réaménagé, car cela entrainerait une dégradation du niveau
de la même logique que concurrentiel et se traduirait par une régression du niveau des offres de
NRA-HD et NRA-ZO… certains abonnés (plus de télévision par DSL). Or, comme souligné plus
haut, cette migration forcée désavantage mécaniquement les opérateurs alternatifs
par rapport à l’opérateur historique.
Pour être plus neutre sur un plan concurrentiel, la solution de réaménagement
nécessiterait, d’une part, la mise en œuvre par France Télécom de processus
d’accompagnement extrêmement encadrés, ainsi que des règles strictes,
…est rapide à mettre comme la mise à disposition d’un guichet unique, pour permettre aux
en œuvre, mais soulève opérateurs alternatifs de ne pas se retrouver confrontés à des problèmes
des difficultés opérationnels et, d’autre part, la mise à disposition d’infrastructures
concurrentielles (hébergement et lien répartiteur - sous-répartiteur) par les collectivités
importantes dans des conditions technico-économique équitables.
Bi-injection
Déport de signaux
Réaménagement
–
=


– – –
Impact
Pertes d’accès en
Pertes massives d’accès
concurrentiel
dégroupage à la marge
en dégroupage
ou investissements
désavantageux pour
les opérateurs alternatifs
d. Éléments de coûts
Les trois solutions techniques présentées supposent la réalisation d’opérations
communes :
• la pose de fibre optique entre le répartiteur et les sous-répartiteurs concernés ;
sur la base d’un coût total de 50 € par mètre de fibre posé, le raccordement
d’un sous-répartiteur situé à 2,5 kilomètres (soit 38 dB) coûte en moyenne
125 000 € ;
• l’installation de capacités d’hébergement (pour un ou plusieurs opérateurs
selon les solutions techniques) situées à proximité immédiate du sous-
répartiteur et alimentées en électricité ; le local semble coûter en moyenne
50 000 € dans le cas de NRA Zone d’Ombre ;
• la construction de génie civil et la pose de câbles de cuivre entre ces capacités
d’hébergement et le sous-répartiteur ; ce poste se chiffre probablement à une
dizaine de milliers d’Euros.
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 2
En complément, des opérations spécifiques sont nécessaires :
• l’installation d’éléments actifs, des DSLAM dans les solutions de bi-injection et
de réaménagement, des convertisseurs opto-électriques dans la solution de
déport ; il semble que l’achat d’un DSLAM supplémentaire pour équiper le sous-
répartiteur en DSL ou l’achat de convertisseurs opto-électriques soient
sensiblement identiques (à 20% près) ;
• la mise en service des accès concernés par la montée en débit ; le coût de cette
opération paraît pouvoir être compris entre 50 et 100 € par accès.
Ces deux postes de coût complémentaires peuvent être évalués à environ 30 000 €
pour un sous-répartiteur de 300 lignes. Il convient de signaler que le paiement de
ces charges est étalé dans le temps dans le cas de la solution de bi-injection alors
qu’il s’agit d’un investissement initial dans les autres solutions.
Au final, la somme des coûts encourus pour la mise en œuvre de la montée en débit
au niveau d’un sous-répartiteur pourrait s’élever à environ 200 000 €.
e. Synthèse
G La solution de bi-injection
Cette solution est une réponse qui pourrait être mise en œuvre dans un délai
raisonnable à condition que France Télécom réalise des développements importants.
Si les gains en débit sont inférieurs aux autres solutions techniques, cette option
présente l’avantage de limiter les risques concurrentiels tant que l’intervention
publique ne comporte pas de subventionnement de la partie active du réseau dans
les « zones noires » du haut débit, en n’impactant qu’à la marge les déploiements
déjà effectués par les autres opérateurs.
G La solution de déport de signal
Cette solution présente l’avantage de permettre la montée en débit à tous les opérateurs
sans qu’ils aient à réinvestir dans des équipements au sous-répartiteur. Sa mise en œuvre
requiert néanmoins des garanties de faisabilité industrielle qui ne semblent pas réunies
à ce jour. Des questions techniques demeurent, notamment quant à l’évolutivité de la
solution vers le VDSL. En outre cette option suppose une migration de l’ensemble des
accès, ce qui appelle une attention opérationnelle importante.
G La solution de réaménagement
Cette solution permet de disposer des meilleurs débits dans un calendrier court. Elle
soulève néanmoins des difficultés concurrentielles importantes. D’une part, elle
oblige les opérateurs alternatifs à réinvestir au niveau des sous-répartiteurs et à subir
des migrations. D’autre part, elle peut être vue comme faisant bénéficier à France
Télécom de fonds publics pour la modernisation de son réseau, et ce dans le
contexte du nouveau cycle d’investissement du très haut débit.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Sa mise en œuvre ne paraît possible qu’au prix de mesures d’accompagnement
importantes, ce qui pourrait être difficile à concilier avec un niveau d’intervention
des collectivités minimal exigé par le régime des aides d’Etat dans les « zones noires »
du haut débit.
III . Le déploiement de nouvelles boucles locales
en fibre optique (FttH)
Le déploiement des réseaux en fibre optique procède d’une dynamique progressive
d’équipement des territoires cibles des opérateurs (publics ou privés) et de l’existence
des réseaux de collecte en amont.
La complexité du déploiement de nouvelle boucle locale en fibre optique par
plusieurs acteurs dans un cadre concurrentiel permettant de tenir compte des
objectifs d’aménagement du territoire suppose la définition d’un cadre de régulation
approprié et différencié selon les caractéristiques des territoires concernés.
La zone de desserte d’un réseau en fibre optique résidentiel se compose d’une partie
horizontale, déployée en souterrain, en aérien ou en façade, et d’une partie dite
verticale, à l’intérieure de la propriété privée, au sein des immeubles. En moyenne,
les coûts de ces deux composantes se répartissent à hauteur de deux tiers pour la
partie horizontale et un tiers pour la partie verticale.
Pour les déploiements horizontaux et verticaux, deux leviers réglementaires sont
susceptibles d’être mis en œuvre par le régulateur. D’une part, la régulation du génie
civil de France Télécom a été mise en place depuis mi 2008, dans le cadre de
l’analyse des marchés conduite par l’Autorité. Elle permet aux opérateurs alternatifs
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 3
de déployer leurs réseaux en fibre optique dans les mêmes conditions que France
Télécom.
D’autre part la loi de modernisation de l’économie prévoit une mutualisation de la
partie terminale des réseaux en fibre optique. L’Autorité s’est attachée depuis
l’adoption de la loi à mettre en place le cadre de cette mutualisation dans les zones
les plus denses, là où les opérateurs déploient en priorité. Les travaux se poursuivent
pour déterminer les conditions de cette mutualisation sur le reste du territoire.
Compte tenu de l’ampleur des investissements et de la géographie du territoire
français, le déploiement de la fibre optique est un chantier qui s’étalera sur plus de
quinze ans.
Pour leur part, faisant le constat que la seule initiative privée ne suffira pas à couvrir
l’ensemble du territoire en très haut débit, des collectivités se
sont d’ores et déjà attelées à la tache du déploiement de boucles
Le déploiement de la fibre
locales en fibre optique. Leur degré d’intervention est néanmoins
optique est un chantier
variable, et l’action de chaque collectivité dépend de la
qui s’étalera sur plus
spécificité de son territoire. L’intervention de la collectivité peut
de quinze ans
se décliner du rôle de gestionnaire du domaine public au
déploiement d’un réseau de boucle locale en fibre optique, en passant par la mise à
disposition d’infrastructures de génie civil.
A - Les déploiements de fibre optique sur la partie
horizontale
1. Les options technologiques de déploiement des réseaux
très haut débit en fibre optique
Deux principales architectures de boucle locale optique peuvent
Les options technologiques
être utilisées en FttH : le point-à-point et le point-à-multipoints
PON et point-à-point sont
de type PON (Passive Optical Network).
appelées à cohabiter
a. Le point-à-point
Cette technologie consiste à déployer, du nœud de raccordement optique (NRO) aux
logements, au moins une fibre par logement. Les opérateurs qui déploient un réseau
d’accès en fibre optique en technologie point-à-point font généralement le choix
d’un investissement initial important. Ainsi, à proximité du NRO, la taille et le
nombre de câbles déployés sont tels qu’il est en général nécessaire de reconstruire
des infrastructures de génie civil, sur un périmètre d’une centaine de mètres environ.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
En outre, l’investissement nécessaire pour installer des répartiteurs
optiques peut être important, puisque qu’il y a en principe autant
NRO
de fibres arrivant à ce niveau de concentration que de logements
situés dans la zone d’influence du NRO (de l’ordre de quelques
milliers). Bien que la fibre occupe une place bien inférieure à celle
des câbles téléphoniques en cuivre, les NRO peuvent néanmoins
nécessiter un espace significatif. L’optimisation du taux de
remplissage des équipements actifs est réalisée intégralement au
niveau du NRO, ce qui permet de n’activer que le nombre
d’équipements correspondant aux clients sur la zone arrière
correspondante.
b. Le point-à-multipoints (PON)
La technologie PON s’appuie sur une topologie en « arbres » du
NRO
réseau qui permet d’optimiser son dimensionnement au fur et à
mesure de l’augmentation du taux de pénétration sur une zone
Coupleur
arrière de NRO. Ceci implique de disposer de points de flexibilité
dans le réseau, pour pouvoir optimiser le remplissage des
équipements actifs (ports sur cartes PON) et passifs (coupleurs) tout
au long de cette montée en charge. Les opérateurs PON ont fait le
Coupleur
choix d’un investissement flexible qui permet de suivre la montée en
charge des réseaux.
Les opérateurs PON doivent trouver l’équilibre entre l’optimisation
des coûts d’investissement (optimisation du remplissage des arbres,
mais avec des interventions régulières au niveau des points de flexibilité où sont
situés les coupleurs) et l’optimisation des coûts d’exploitation (limitation des
interventions aux niveaux des points de flexibilité qui implique un taux de
remplissage inférieur des arbres). Le nombre d’interventions au niveau des points de
flexibilité et leur localisation dépendent donc des choix technico-économiques de
chaque opérateur PON.
2. Les déploiements engagés par les opérateurs
sur la partie horizontale
Depuis plus de deux ans, les principaux opérateurs ont engagé des déploiements en
fibre optique sur la partie horizontale, c’est-à-dire située sur le domaine public. Une
quarantaine de villes ou d’agglomérations sont aujourd’hui concernées.
Dans le cadre de son « pré-déploiement », France Télécom est présente dans une
quarantaine de communes, dont une dizaine de villes en région. Dans une trentaine
de villes ou agglomérations, Numéricâble a engagé le remplacement par de la fibre
optique d’une partie de ses câbles coaxiaux situés sur la partie horizontale. Les
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 2
déploiements de SFR et Free se concentrent à ce stade majoritairement sur des zones
où ces opérateurs ont pu trouver des alternatives aux infrastructures de génie civil
de France Télécom, comme les galeries visitables du réseau public d’assainissement
à Paris.
Au total, l’ARCEP estime que 3 à 4,5 millions de foyers se situaient à proximité d’un
réseau en fibre optique au 31 décembre 2008.
3. L’utilisation de l’offre d’accès aux infrastructures
de génie civil de France Télécom.
Suite à la décision d’analyse des marchés du haut débit et du très
Le déploiement de la fibre
haut débit adoptée par l’ARCEP en juillet 2008, France Télécom
sur la partie horizontale
a publié une première offre de référence d’accès à ses
est bien engagé
infrastructures de génie civil le 15 septembre 2008, qui s'est
substituée à son offre précédente formulée dès la fin de l'année 2007. L’offre fait
l’objet d’évolutions suite aux retours de groupes de travail dédiés encadrés par
l’Autorité et d’évaluations sur le terrain.
Les déploiements effectifs de fibre optique par les opérateurs alternatifs dans les
fourreaux de France Télécom concernent pour le moment les zones expérimentées en
2008 dans le cadre de la mise en place de l’offre de gros. Ces déploiements
représentaient de l’ordre de 300 km de câbles fibre optique fin 2008. Les opérateurs
alternatifs étudient actuellement la disponibilité des fourreaux sur un certain
nombre de zones situées dans une quinzaine de communes en Ile-de-France et en
région, en vue de déploiements à venir.
B - L’équipement des immeubles en fibre optique
dans le cadre de la mutualisation
Le cadre juridique défini à l’été 2008 par la loi de modernisation de l’économie
instaure un principe de mutualisation entre opérateurs de la partie terminale des
réseaux permettant de minimiser les interventions dans la propriété privée tout en
limitant le risque de monopoles locaux dans les immeubles. Il prévoit que le point
de mutualisation soit situé en dehors des limites de la propriété privée, sauf dans les
cas définis par l’ARCEP.
a. le principe de la mutualisation
Le premier acteur établissant des lignes optiques dans un immeuble doit donner
accès à ces lignes optiques aux autres opérateurs afin que ceux-ci puissent proposer
leurs services aux habitants de l’immeuble sans devoir reconstruire un nouveau
réseau. Cette mutualisation garantit aux habitants l’accès à plusieurs offres
concurrentes, diminue les coûts de construction et évite la multiplication des réseaux
et donc des travaux dans les parties communes.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Bien que le cadre législatif relatif au déploiement de la fibre optique ait
Tout acteur qui équipe été instauré à l’été 2008, les principaux opérateurs, qui ont annoncé des
une maison ou plans d’investissement importants, ont retardé la mise en œuvre de ces
un immeuble en fibre investissements compte tenu des désaccords qui persistaient entre eux
optique doit donner sur les modalités de mise en œuvre de l’accès à la fibre optique et
accès aux autres particulièrement les conditions de déploiement de la fibre dans les
opérateurs immeubles.
Les opérateurs souhaitent une clarification de ces modalités, c’est-à-dire à la fois les
conditions dans lesquelles ils doivent donner accès à leur réseau lorsqu’ils équipent
un immeuble en fibre optique et celles dont ils bénéficieront dans le cas contraire. Il
ressort des déclarations publiques de l’ensemble des opérateurs que cette
clarification est une condition préalable pour sécuriser et libérer l’investissement
dans le très haut débit.
b. Architecture mutualisée, câblage des immeubles entre
le point de mutualisation et la prise optique chez l’abonné
Dans le cadre des travaux conduits par les opérateurs fin 2008 et début 2009 sous
l’égide de l’ARCEP, deux modes de déploiement de réseaux mutualisés, mono-fibre
et multi-fibres ont fait l’objet d’expérimentations. Ces travaux ont notamment permis
de recenser les contraintes technico-économiques diverses auxquelles sont soumis
les opérateurs en fonction de leurs options technologiques (PON ou point-à-point),
à la fois du point de vue de l’opérateur qui équipe l’immeuble en fibre optique
(l’opérateur d’immeuble) et de celui qui bénéficie de l’accès à ces installations.
G Le mode de déploiement mono-fibre
Lorsqu’une architecture mono-fibre est déployée, chaque logement est
L’installation d’un desservi par une unique fibre optique installée par l’opérateur
dispositif de brassage d’immeuble. Les personnes habitant le logement choisissent un opérateur
vise à partager une commercial, qui peut être différent de l’opérateur ayant équipé
l’immeuble. La fibre optique reliant le logement est alors connectée au
même fibre entre réseau de l’opérateur commercial choisi au point de mutualisation, via un
plusieurs opérateurs dispositif de brassage (Equipement passif permettant la mise en
correspondance par connecteurs entre les fibres situées en aval, vers l’utilisateur
final, et les fibres situées en amont, vers les réseaux d’un ou plusieurs opérateurs).
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 2
G Le mode de déploiement multi-fibres
L’installation de plusieurs
Lorsqu’une architecture multi-fibres est déployée, chaque
fibres par logement permet
logement est desservi par plusieurs fibres optiques installées par
à chaque opérateur
l’opérateur d’immeuble. Les personnes habitant le logement
de disposer de sa fibre,
choisissent un opérateur commercial, qui peut être différent de
l’opérateur ayant équipé l’immeuble.
dans le respect de ses choix
technologiques
Les fibres optiques reliant le logement sont connectées ou
soudées aux réseaux des différents opérateurs commerciaux au point de
mutualisation. L’abonné connecte donc sa box sur la prise correspondant à la fibre
utilisée par l’opérateur commercial qu’il a choisi. En outre, ce mode de déploiement
offre la possibilité aux opérateurs qui le souhaitent de bénéficier d’une fibre dédiée.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
c. Le déploiement de la fibre dans les
immeubles en quelques chiffres
Au 31 décembre 2008,
Au 31 décembre 2008 l’ARCEP estimait que
, l ARCEP estimait que
Sollicitée par le secrétaire d’Etat chargé du
3 à 4,5 millions de foyers
développement de l’économie numérique, l’Autorité a
se situent à proximité
mis en place début 2009 un tableau de bord du très
d’un réseau en fibre optique
haut débit pour suivre l’état de déploiement de la fibre
sur le territoire, l’utilisation des offres de gros de génie
civil de France Télécom et la mise en œuvre de la
580 000 foyers
mutualisation par l’ensemble des opérateurs. Ce
se situent
dans des immeubles équipés
tableau de bord recouvre à la fois les offres très haut
en fibre optique
débit en fibre optique jusqu’aux abonnés et les offres
très haut débit en fibre optique avec terminaison en
câble coaxial. Ces deux technologies permettent de
2 500 foyers
fournir du très haut débit avec des performances
se situent
différentes, notamment en termes de débits
dans des immeubles équipés
en fibre optique
remontants accessibles.
raccordés par au moins
deux opérateurs
Les premiers chiffres, publiés en avril 2009, indiquent
que les principes de mutualisation et de déploiement
dans les infrastructures de France Télécom
commencent à se mettre en œuvre.
Les immeubles bénéficiant d’un raccordement à au
Au 31 décembre 2008,
Au 31 décembre 2008 l’ARCEP recensait
, l ARCEP recensait
moins deux opérateurs commerciaux sont toutefois en
205 000 abonnements
nombre réduit. La plupart de ces immeubles sont des
très haut débit,
sites mobilisés pour les expérimentations citées ci-
tous opérateurs et toutes
dessus.
technologies confondues,
Le nombre d’abonnements à un service très haut débit
dont
dont
est encore limité, avec une très forte domination des
160 000 abonnés
abonnements au très haut débit sur la technologie
aux offres "très haut débit"
fibre avec terminaison en câble coaxiale.
en fibre optique
avec terminaison en
câble coaxial
45 000 abonnés
aux offres très haut débit
en fibre optique
jusqu’aux abonnés
70

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 1
C - Un projet de décision et de recommandations
de l’ARCEP pour les zones très denses
L’Autorité avait lancé en juillet 2007 et mai 2008 des consultations publiques à
propos des modalités de mise en œuvre de la mutualisation et du rôle de l’opérateur
d’immeuble.
Sous l’impulsion du Secrétaire d’Etat chargé de la Prospective et du Développement
de l’économie numérique, les principaux opérateurs ont engagé, sous l’égide de
l’ARCEP, des travaux d’expérimentation début 2009 afin de préciser les modalités de
mise en œuvre de ce principe de mutualisation.
Ces travaux ont fait l’objet d’un point d’étape auprès du Secrétaire d’Etat chargé de
la Prospective et du Développement de l’économie numérique le 7 avril 2009.
A cette occasion, l’ARCEP a publié un ensemble d’orientations9 soumises à
consultation publique, ainsi qu’une synthèse des premiers enseignements tirés des
expérimentations.
L'ARCEP a soumis à consultation publique, du 22 juin au 22 juillet 2009, des projets
de décision et de recommandation relatifs aux modalités du déploiement et de l'accès
aux lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique.
A la suite des contributions reçues lors de cette seconde consultation publique ainsi
que des travaux et échanges complémentaires effectués durant cette période,
l'Autorité a préparé une version des projets tenant le plus grand compte des
commentaires des acteurs.
Ces projets ont été transmis à l’été 2009, pour avis, à l'Autorité
de la concurrence et rendus publics.
L’ARCEP adopte une
Au vu de cet avis, l'Autorité notifiera ensuite les projets de
décision réglementaire
décision et de recommandation à la Commission européenne et
pour débloquer
aux autorités compétentes des autres Etats membres, ainsi qu’à
le déploiement de la fibre
la commission consultative des communications électroniques
(CCCE) puis, après adoption de la décision, la transmettra pour homologation au
ministre chargé des communications électroniques, avant sa publication et son
entrée en vigueur.
a. La mise en œuvre de la mutualisation s’appuie
sur une démarche progressive.
Les enjeux soulevés par le déploiement de la fibre sur tout le territoire nécessitent
une démarche d’ensemble. Compte tenu de l’économie du déploiement des réseaux,
les conditions de déploiement et les modalités de mutualisation peuvent fortement
9 http://www.arcep.fr/uploads/tx_gspublication/orientations-fibre-thd-070409.pdf
71

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
varier en fonction des caractéristiques locales, notamment de la densité et de la
structure de l’habitat. Afin de préciser le cadre applicable à ces différentes
circonstances, l’Autorité s’inscrit dans une démarche progressive, en s’appuyant sur
les retours d’expérience des acteurs.
Seule une démarche Le principe même de mutualisation implique la coexistence de plusieurs
progressive permettra réseaux en fibre optique pour desservir les logements, au moins jusqu’à
de dégager les solutions un certain point à partir duquel le réseau est mutualisé. Or, en l’état
actuel des déploiements, seuls des immeubles situés en région
adaptées aux différentes parisienne, à Lyon et à Marseille ont pu être le siège d’expérimentation.
situations sur L’Autorité s’est donc appuyée sur ces retours d’expérience sur les zones
le territoire en fonction très denses afin de définir une décision sur la mutualisation.
des retours d’expérience
Par ailleurs, afin d’enclencher une démarche d’ensemble, il est essentiel
de libérer rapidement l’investissement, qui se porte dans les zones très denses, en
permettant à chaque opérateur de développer sa stratégie et ses choix
technologiques.
b. Les zones très denses
Il s’agit des zones à forte concentration de population où il est économiquement
viable pour plusieurs opérateurs de déployer leurs propres infrastructures, en
l’occurrence leurs réseaux de fibre optique, au plus près des logements.
L’approche retenue a consisté à définir les zones très denses sous la forme d’une liste
de communes, au sens administratif du terme.
La maille géographique de la commune est en effet dénuée d’ambiguïté et donne la
meilleure visibilité aux acteurs (opérateurs, collectivités, gestionnaires d’immeuble).
La maille de la commune recouvre des réalités géographiques qui peuvent être
hétérogènes (habitat collectif / habitat pavillonnaire), mais une maille plus fine
n’aurait que peu de sens administrativement.
Si la plupart des déploiements des opérateurs privés
les zones très denses regroupent :
sont annoncés au niveau de la commune, notamment
pour des raisons de taille critique et de lisibilité
148 communes
commerciale, les collectivités ont alerté l’Autorité sur la
dans 20 agglomérations
compétence télécom souvent attribuée à une
intercommunalité ou une structure couvrant plusieurs
communes. Par ailleurs, les collectivités ayant un RIP
5,16 millions de foyers
peuvent couvrir un territoire mixte comprenant
dont 3 millions sont situés
dans des grands immeubles
certaines communes de la liste des zones très denses.
Dans ce cas, sous réserve de compatibilité du projet
avec le régime des Aides d’Etat, le RIP est soumis aux
mêmes obligations que tout opérateur établissant son
réseau sur la zone.
72

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 1
En juillet 2009, 148 communes ont répondu aux critères de
Une concurrence par
densité les situant en zone dite très dense. Elles représentent 5,16
les infrastructures paraît
millions de foyers (plus de la moitié de ces foyers se trouvant hors
viable dans les zones très
de l’agglomération parisienne), dont 3 millions immédiatement
denses, regroupant environ
adressables.
5 millions de foyers
Il est envisagé que la liste des communes puisse être étendue en
tant que de besoin, par l’adoption de décisions ultérieures de l’Autorité,
essentiellement en cas d’évolutions des données relatives à la population ou à la
structure de l’habitat de certaines communes, qui seraient portées à la connaissance
de l’Autorité.
Cartographie des zones très denses définies par l’ARCEP en juillet 2009
73

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
L’ARCEP a défini, dans son projet de décision, des exceptions au
Dans les zones très denses, principe posé par la loi qui prévoit que le point de mutualisation
le point de mutualisation est situé en dehors des limites de la propriété privée. Ces
pourra se situer dans les exceptions se limitent aux seules zones très denses et stipulent que
limites de la propriété le point de mutualisation peut se situer à l'intérieur des limites de
privée sous conditions la propriété privée dans deux cas :
• les immeubles raccordés à des égouts visitables, et ce, quelle que soit la taille
de l’immeuble ;
• les immeubles de plus de 12 logements.
L’équipement d’un immeuble en fibre optique est effectué par un opérateur, dit
opérateur d’immeuble, sélectionné par les copropriétaires. Le principe de
mutualisation oblige cet opérateur à ouvrir le réseau aux opérateurs commerciaux
qui souhaiteraient offrir leurs services aux habitants.
L’opérateur d’immeuble informe donc les opérateurs des immeubles qu’il a fibrés, ou
pour lesquels il a obtenu l’accord de la copropriété pour fibrer. Dans le cas où le
câblage de l’immeuble n’est pas encore établi, un mécanisme de cofinancement
avec les opérateurs souhaitant se raccorder pourrait être envisagé.
Dans un souci de neutralité à l’égard des choix technico-économiques des
opérateurs, l’ARCEP a proposé que dans les zones très denses, lorsque les demandes
d’accès sont formulées antérieurement à l’établissement des lignes d’un immeuble,
l’opérateur d’immeuble fasse droit aux demandes raisonnables des opérateurs,
notamment aux demandes consistant à :
• bénéficier, pour chaque logement ou local à usage professionnel de l’immeuble,
d’une fibre optique dédiée permettant de desservir l’utilisateur final depuis le
point de mutualisation ;
• pouvoir installer un dispositif de brassage des lignes au niveau ou à proximité
du point de mutualisation.
Dans ce cas, dans les zones très dense, l’opérateur d’immeuble peut exiger que
l’opérateur ayant fait une demande mentionnée ci-dessus participe au financement
de l’installation des lignes dans l’immeuble.
Ce schéma est compatible avec les options technologiques PON et
Dans ces zones, un point-à-point. Elle permet donc à chaque opérateur de choisir
opérateur peut demander l’option technologique qu’il souhaite mettre en œuvre.
ab initio à celui qui équipe
l’immeuble de lui installer Les opérateurs commerciaux souhaitant offrir des services aux
une fibre supplémentaire utilisateurs finaux, sur support fibre optique de bout en bout, et
souhaitant s’interconnecter au titre de la mutualisation, avec les
ou un boîtier de brassage réseaux établis dans les immeubles, sont recensés sur une liste
à condition d’en assumer tenue à jour par l’Autorité.
le surcoût
74

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Le très haut débit
Chapitre 1
En application de l’article R. 9-2 du CPCE, la liste des opérateurs destinataires des
informations concernant l’installation de lignes de communications électroniques à
très haut débit en fibre optique dans les immeubles a été crée suite à l’adoption de
la décision n° 2009-0169 de l’Autorité le 3 mars 2009.
Ont vocation à appartenir à cette liste, les opérateurs qui sont susceptibles de
demander l’accès aux lignes à très haut débit en fibre optique installées dans les
immeubles en cause, en vue de fournir des services aux utilisateurs finals.
Tout opérateur déclaré au sens de l’article L. 33-1 du CPCE peut demander à être
inscrit sur cette liste, sous réserve de justifier au préalable auprès de l’Autorité de la
conclusion ou la négociation d’une convention de mutualisation (convention d’accès
prévue à l’alinéa 3 de l’article L. 34-8-3 du CPCE) et d’indiquer le point de contact
pour l’envoi de ces informations.
Les points de contacts peuvent être indiqués sous la forme d’une adresse
électronique non nominative (par exemple : mutualisation-immeubles@operateur.fr).
Les opérateurs ayant vocation à intervenir sur un territoire restreint, sur lequel ils se
sont déclarés, ne recevront, de la part des opérateurs d’immeubles, que les
informations relatives aux immeubles fibrés sur leur territoire.
D - Les travaux complémentaires engagés
sur l’ensemble du territoire
En dehors des zones très denses, le déploiement d’une
En dehors des zones très
multiplicité de réseaux au plus près des logements apparaît peu
denses, une mutualisation
probable. Il devient dès lors nécessaire de mutualiser le réseau
fibre au-delà de la seule partie intérieure aux immeubles, ce qui
sera nécessaire sur la partie
appelle une coordination plus forte entre les acteurs et soulève
horizontale des réseaux
de nombreuses questions : comment identifier les quartiers
desservis par un même point de mutualisation ? Quelle architecture commune pour
ces déploiements ? Quelle répartition des rôles entre les acteurs ? Quelles possibilités
de co-investissement dans un réseau commun et sous quelles formes ? etc.
Si le projet de décision relatif à la mutualisation rendu public par l’ARCEP en juillet
2009 avait plus précisément pour objet de définir les règles s’appliquant aux zones
très denses, il précise également certaines règles valables pour l’ensemble du
territoire, telles que la définition d’une offre raisonnable d’accès devant être fournie
par l’opérateur d’immeuble, les conditions tarifaires et les règles de partage du
financement ab initio lorsqu’elles sont applicables, ainsi que ou les obligations de
transparence de l’opérateur d’immeuble (publication d’une offre d’accès,
information sur les coûts). Ces règles s’appliquent à l’ensemble des opérateurs, y
compris les collectivités territoriales qui déploient des réseaux en application de
l’article L. 1425-1 du CGCT.
75

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
S’agissant de la définition de l’offre d’accès, le projet de décision précise
L’accès à la fibre devra dans son article 2 que « L’opérateur d’immeuble offre aux autres
être fourni sous forme opérateurs l’accès aux lignes au point de mutualisation, sous forme
passive, en un point passive, dans des conditions raisonnables et non discriminatoires ». Cette
de mutualisation situé règle, qui s’applique dans les zones très denses comme dans les zones
moins denses, est destinée à garantir aux opérateurs la possibilité de
en dehors de maîtriser leurs équipements actifs et d’avoir le choix de leur technologie.
la propriété privée
Les collectivités territoriales ont un rôle majeur à jouer pour favoriser
cette mutualisation, à la fois en tant que gestionnaire du domaine public, à travers
la mise en place ou l’extension d’un réseau d’initiative publique ou sous d’autres
formes d’intervention.
Une seconde phase de travaux s’est engagée mi 2009, sous l’égide de l’ARCEP, qui
associe étroitement les opérateurs, les collectivités territoriales, la Caisse des dépôts
et consignations, et les pouvoirs publics pour préciser les modalités du déploiement,
en dehors des zones très denses, des réseaux d’opérateurs ou des réseaux d’initiative
publique.
Les travaux s’organisent autour de deux groupes de travail :
• Un groupe « aspects opérationnels et processus de mutualisation »
Les travaux continuent
réunit les opérateurs et étudie les architectures et les processus de
pour définir les
mutualisation. Ce groupe poursuit l’évaluation des expérimentations
conditions permettant
mises en œuvre lors de la première phase des travaux. Il s’appuie sur
d’assurer la cohérence
de nouvelles expérimentations de mutualisation pour les petits
des déploiements
immeubles (moins de 12 logements) des zones très denses.
• Un groupe « organisation territoriale des déploiements », qui s’inscrit dans le
cadre du CRIP, réunit les représentants des collectivités territoriales, des
opérateurs et des autres acteurs publics concernés, notamment la Caisse des
dépôts et consignations. Il a pour mission de définir les règles qui s’appliqueront
aux déploiements en dehors des zones très denses. Il étudie les problématiques
techniques, organisationnelles, juridiques et financières, liées à la mutualisation
et s’appuie sur de nouvelles études et expérimentations.
a/ Le cas des petits immeubles des zones très denses
Pour les petits immeubles des zones très denses, c’est-à-dire les immeubles de moins
de 12 logements, ainsi que pour les logements individuels, le projet de décision
prévoit que le point de mutualisation pourra être situé à l’extérieur de la propriété
privée, en application de la loi de modernisation de l’économie.
Les opérateurs mènent actuellement des expérimentations pour regrouper ces
logements situés dans des habitats de faible hauteur, afin de définir les modalités
opérationnelles et techniques de la mutualisation. Les opérateurs ont analysé deux
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 1
types de configuration : les zones où peu de petits immeubles sont situés dans un
quartier comprenant une majorité de grands immeubles, et les zones comportant
essentiellement des petits immeubles et des pavillons. Ces deux types de zones
n’appellent pas forcément les mêmes modalités de mutualisation, notamment vis-à-vis
de la localisation du point de mutualisation. Les expérimentations doivent permettre
de tester différentes configurations, en fonction de la typologie locale de l’habitat, et
d’évaluer la faisabilité opérationnelle et économique de chacune des solutions.
En pratique, plusieurs expérimentations sont menées, à ce stade concentrées dans
les villes de Marseille et de Montrouge. Les opérateurs installent des points de
mutualisation en chambre de génie civil, en façade d’immeuble, en borne, ou en
armoire de rue. Pour ce faire, ils doivent obtenir les autorisations préalables
nécessaires auprès du gestionnaire du domaine public, ainsi que des propriétaires
dans certains cas. Par exemple, en chambre de génie civil, il est en général nécessaire
d’installer des fourreaux autour de la chambre contenant le point de mutualisation,
notamment lorsqu’il s’agit d’une chambre satellite qui doit être reliée au génie civil
de France Télécom dans lequel les opérateurs déploient leur réseau dans la plupart
des cas. Certains opérateurs souhaitent par ailleurs réutiliser une armoire de rue
existante, ayant été installée pour le réseau cuivre par exemple. Ils ont alors, en
général, besoin d’en augmenter la taille pour installer les équipements optiques, ce
qui fait également l’objet d’une demande auprès du gestionnaire du domaine public.
La taille des points de mutualisation installés dans le cadre de ces expérimentations
est de quelques dizaines de logements. Cependant, certains opérateurs envisagent que
le point de mutualisation, pour la desserte de ces habitats de faible hauteur, remonte
de façon plus significative, pour regrouper quelques centaines à quelques milliers de
logements. Ainsi, certains opérateurs souhaitent proposer des expérimentations où ces
logements seraient mutualisés au niveau du répartiteur optique.
Au total, les expérimentations permettront de définir les solutions envisageables
d’un point de vue économique et opérationnel. Il convient de souligner que le coût
de déploiement des opérateurs pour cette typologie d’immeubles dépendra en
particulier des délais qu’ils devront encourir pour obtenir les autorisations
nécessaires pour installer les points de mutualisation desservant ces logements. En
tant que gestionnaire du domaine public, les collectivités auront donc un rôle majeur
à jouer pour le déploiement de la fibre dans ces immeubles.
b/ Les zones moins denses
L’un des principaux objectifs du groupe « organisation territoriale des déploiements
» est de dégager des conditions de mutualisation raisonnables pour l’ensemble des
acteurs. Pour y parvenir, les travaux se fonderont pour une large part sur des retours
d’expérience, notamment liés aux déploiements à grande échelle dans les zones très
denses, et des expérimentations conduites par les opérateurs et les collectivités. Les
premières expérimentations et études en zones pilotes sont en cours de définition.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Les premières réunions rassemblant les représentants des collectivités territoriales,
les pouvoirs publics, la caisse des dépôts et les opérateurs ont notamment permis
d’identifier des aspects liés au cadre juridique et au cadre technique de la
mutualisation, dans un contexte favorisant le co-investissement entre les acteurs.
S’agissant des aspects juridiques, en dehors des zones très denses, la mise en œuvre
d’une mutualisation en amont dans le réseau (au niveau du quartier par exemple)
implique une coordination plus forte entre les acteurs ; dans ce cadre, les types de
partenariats ou d’accords entre acteurs pourront être évalués au regard de la
compatibilité avec le droit de la concurrence.
En particulier, les questions afférentes à la gestion des zones arrière de point de
mutualisation pourraient être examinées. Il s’agirait en l’occurrence d’articuler les
interventions d’éventuels « opérateurs de
zone », en cohérence avec les opérateurs
Contrairement au pied d'immeuble,
d’immeubles dans un objectif de limitation
il n'existe pas de zone arrière "naturelle"
des trous de couvertures.
pour un point de mutualisation concentrant les abonnés
de plusieurs immeubles
de plusieurs
.
immeubles
Concernant le cadre technique, les opérateurs
Déploiement non coordonné
ont d’ores et déjà proposé des sites
d’expérimentation, qui doivent maintenant
être raccordés par les opérateurs intéressés.
Les points de mutualisation proposés se
situent à ce stade au NRO ou au SRO, et
desservent des quartiers d’immeubles situés
dans des zones peu denses.
Les études pourraient aboutir à quelques
Une telle configuration entraine une multiplicité des points
scénarios de déploiement, qui seraient mis en
de mutualisation et donc une sous-optimisation du génie civil.
p
g
œuvre physiquement par la suite sous forme
d’expérimentations.
Opérateur de zone
D’autres expérimentations peuvent
néanmoins commencer d’ores et déjà, sur des
sites proposés par les acteurs. Ces
expérimentations s’appuient sur des
déploiements en cours. Elles permettent
d’identifier des problématiques ou des axes de
travail pour alimenter les études préalables ;
elles permettent de tester des configurations
L'action d'un seul opérateur permet de réduire l'occupation
du génie civil. Mais une telle configuration pose la question
hybrides voire de tester leur potentielle
de la délimitation a priori des zones, de leur attribution,
généralisation ; elles permettent de tester des
et de l'articulation de l'opérateur de zone avec les éventuels
processus.
opérateurs d'immeubles.
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 1
Quelques facteurs susceptibles d’être pris en compte
pour dimensionner le point de mutualisation
La densité de l’habitat et son homogénéité
- Le mode de pose (aérien, souterrain, façade, …)
- La disponibilité en infrastructures mobilisables
- Les technologies utilisées par les opérateurs (Point à point ou Point à multipoints)
- Les paramètres d’ingénierie (nombre de fibres par logement, …)
- Le taux de couverture de chaque opérateur
- Le déploiement coordonné ou "libre" des opérateurs
- Les distances acceptables pour les équipements optiques
- Etc.
E - La mobilisation des acteurs publics
Au cours de l’année 2009, plusieurs acteurs publics se sont mobilisés sur les
déploiements fibre.
Le secrétariat d’Etat au développement de l’économie numérique a sollicité l’Autorité
sur des expérimentations sur la mutualisation et a reçu en avril et juillet 2009 le
président de l’Autorité pour évaluer l’avancement des travaux.
Au cours du conseil des ministres du 6 mai 2009, la Caisse des Dépôts et
Consignations a été mandatée pour structurer une enveloppe de fonds propres avec
des acteurs privés d’un montant de 250 millions d’Euros par an pendant trois ans,
afin de développer les réseaux très haut débit dans les zones de moindre densité.
Par ailleurs, la mobilisation des collectivités ne faiblit pas. Les déploiements en cours
initiés par les pionniers (Manche Numérique, SIEA, Sipperec…) se poursuivent. Le
projet des Hauts de Seine (THD 92), qui a été notifié à la Commission européenne
pour vérification de sa compatibilité avec le droit communautaire, est toujours en
cours d’examen.
Plusieurs collectivités engagent une réflexion sur l’aménagement de
Les collectivités sont
leur territoire en très haut débit, qu’il s’agisse de rénovation du
mobilisées pour favoriser
réseau câblé, d’expérimentations ou de réflexion globale
le déploiement du très
d’aménagement du territoire par l’établissement d’un schéma
directeur.
haut débit
A titre d’exemple, on peut citer quelques initiatives en cours, sachant qu’un nombre
significatif de collectivités territoriales réfléchit à une intervention pour permettre le
déploiement rapide du très haut débit sur leur territoire, sous des formes variées.
Le département du Loiret a souhaité se doter d’un Schéma directeur du Très Haut
Débit et a lancé une étude en septembre 2008 dans l’objectif de lancer une DSP «
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Très Haut Débit » à l’été 2009. Une évaluation technique et financière a été menée
sur 6 communes du département, afin d’étayer les scénarios d’intervention. Le
déploiement envisagé s’inscrit dans une démarche progressive alliant un câblage en
fibre optique de l’habitat situé en zone urbaine et l’augmentation du débit DSL pour
les zones rurales dans un premier temps. La priorité est donnée au raccordement des
zones d’activités et établissement publics. Le réseau de desserte en fibre optique
devra s’inscrire en cohérence avec le réseau de collecte existant Médialys.
Le SIDEC du Jura (Syndicat mIxte D’énergie, d’Equipements et de
e-Communication) s’implique depuis 2006 dans la réflexion sur le très haut débit
par fibre optique. Pour assurer la continuité des initiatives du Conseil Général du
Jura et préparer le passage du haut au très haut débit, le SIDEC élabore avec le
Conseil Général un schéma directeur d’aménagement numérique départemental
pour fin 2009. Agissant sur un département peu dense, le SIDEC estime à 2700 €
le coût moyen par prise sur son territoire. Le SIDEC devrait lancer des opérations
pilotes en secteur rural (1000 prises pour 2 millions d’Euros) dans le cadre d’un
avenant à la DSP existante en 2010.
Suite à un dialogue compétitif en cours, la communauté de commune de Saint-
Quentin en Yvelines devrait amorcer une phase d’expérimentation sur 5000 prises
réparties sur 7 communes, pour un montant de 3 millions d’Euros. Sur la base des
retours d’expériences, deux phases de déploiements de 30 000 prises devraient
suivre.
Un réseau FttH est en cours de déploiement à l’initiative du Syndicat des communes
du Pays de Bitche (Moselle) dans le cadre de la rénovation de son réseau câblé.
F - Le financement du déploiement des réseaux
à très haut débit
Pour éviter une nouvelle fracture numérique liée au déploiement du très haut débit,
les collectivités territoriales sont prêtes à faciliter les déploiements des opérateurs sur
leurs territoires, à coordonner leurs actions au sein de schémas directeurs
d’aménagement numérique et à investir elles-mêmes dans des réseaux d’accès en
fibre optique. Elles ont également attiré régulièrement l’attention des pouvoirs
publics sur l’ensemble des financements publics susceptibles d’être utilisés pour
financer le déploiement du très haut débit sur le territoire.
L’Association des régions de France (ARF) a publié en décembre 2008 une étude sur
la couverture en très haut débit des territoires10, avec le soutien de la Caisse des
dépôts, et l’appui technique de l’AVICCA. L’étude conclut qu’à défaut d’intervention
publique massive, vers 2015, seulement un tiers des foyers français seront équipés
en Fttx. Une évaluation des coûts à la prise permet d’estimer les ensembles du
10 http://www.avicca.org/Etude-sur-la-couverture-tres-haut.html
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
Vers le très haut débit
Chapitre 1
territoire qui pourront être équipés sur la seule initiative privée et ceux pour lesquels
une intervention de la puissance publique sera nécessaire.
Aussi, est-il préconisé que l’intervention publique s’appuie d’une part sur les
collectivités territoriales et sur l’intervention de l’Etat afin de favoriser le déploiement
de réseaux optiques FttH ouverts aux opérateurs de façon neutre. L’étude invite
chaque collectivité à vérifier les perspectives très haut débit sur son territoire et à se
doter d’un schéma directeur de son intervention dans ce domaine.
L’étude de l’ARF préconise que les périmètres des projets de collectivités assurent à
l’échelle locale un minimum de péréquation, et que l’Etat mette en place au plan
national un mécanisme de péréquation entre territoires plus ou moins denses. Les
collectivités insistent sur ce besoin de péréquation locale d’une part, et nationale
d’autre part. En particulier les groupements de collectivités combinant des
compétences télécom et électricité souhaitent encourager la création d’un fond
national à l’image de celui créé historiquement pour l’électricité.
Illustration de la nécessité d’une mutualisation et d’une intervention publique croissantes
vers les zones moins denses pour la couverture du territoire en très haut débit fixe
(source : Etude PMP pour l’ARF, « Couverture très Haut débit des territoires », décembre 2008)
Coût à la prise
Condition
de rentabilité
III. En monopole
IV. Avec intervention
des opérateurs
I.
II.
(y.c. avec Orange comme client)
et aide publique
FTTH hors FT
Fédérés
et NC
Individuellement
es
ession
Opérateurs
ree
non-
uméricable
uméricable
uméricable
subventionnés
III. A
III. B
probables
+ SFR + F
des collectivités ?
Orange + N
Orange + N
+ fédération des autr
Orange + N
Orange, selon la pr
4 M
6 M
8 M
11 M
24 M
A cet égard, la proposition de loi relative à la lutte contre la fracture
Plusieurs solutions
numérique, en cours d’examen, au Parlement, envisage la création
peuvent contribuer
d’un tel fonds d’aménagement numérique des territoires, qui
au financement du
permettrait de contribuer au financement des ouvrages prévus dans
déploiement du très haut
les schémas directeurs.
débit sur le territoire…
81

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Reste à préciser les modalités d’alimentation d’un tel fonds. En particulier, il
conviendra de veiller à ne pas alourdir les charges pesant d’ores et déjà sur les
opérateurs. Si l’option était retenue d’un financement sectoriel, les fonds
pourraient par exemple provenir des redevances issues de l’attribution
…sans pour autant de la 4e licence UMTS ou des fréquences qui seront utilisées pour les
faire peser une charge réseaux LTE (bandes des 800 MHz et bande 2,6 GHz).
supplémentaire sur le
secteur des Plus récemment, s’est engagé un débat sur l’éventuelle mobilisation du
communications Grand emprunt national en cours de préparation en faveur du
développement du numérique. A cet égard, cette nouvelle source de
électroniques financement apparaît adaptée pour contribuer au déploiement des
réseaux à très haut débit, les modalités de sa mobilisation seront appelées à être
différenciées en fonction des zones auxquelles les fonds sont destinés. En effet, s’il
ne semble pas nécessaire de mobiliser de tels fonds pour favoriser la couverture des
zones très denses, il semble en revanche utile de favoriser le co-investissement par
une intervention neutre en tant qu’« ’investisseur avisé » dans les zones où la
concurrence par les infrastructures ne jouera pas (zone 2), tout en veillant à respecter
les règles communautaires relatives aux aides d’Etat. En outre, c’est pour les zones
non rentables (zone 3), que la mobilisation d’un fonds de péréquation le cas échéant
financé par le fruit de l’emprunt national prend tout son sens, notamment pour
financer les projets des collectivités territoriales. Il est cependant essentiel préserver
une certaine souplesse dans la définition de la frontière entre ces deux types de
zones (2 et 3), des projets s’appuyant sur des financements publics pouvant avoir
vocation à se déployer sur un territoire mixte, notamment au nom de la cohérence
territoriale.
82

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Chapitre 3
De nouveaux outils
pour favoriser
l’aménagement
numérique du territoire
83

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
84

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
De nouveaux outils pour favoriser l’aménagement numérique du territoire
Chapitre 3
I . La mise à disposition d’infrastructures
A - La mise à disposition de points hauts
Qu’il s’agisse de compléter la couverture des zones blanches du haut débit ou de
densifier le maillage du territoire en services mobile, la mise à disposition de points
hauts aux opérateurs peut contribuer à l’aménagement numérique des territoires.
Cette mise à disposition d’infrastructures ou de sites pose un
La mise à disposition
certain nombre de questions aux collectivités : Comment
d’infrastructures par les
optimiser l’utilisation des sites existants ? Sites naturels,
collectivités peut favoriser
patrimoine immobilier, mobilier urbain… quels sont les sites
pouvant être mobilisés ? Comment prendre en compte le
les déploiements de réseaux
développement de nouvelles technologies et de nouveaux
fixes et mobiles
services ? A quels coûts et selon quelles modalités peut-on mettre à disposition les
sites à des opérateurs tiers ? Quelles sont les possibilités de mutualisation entre
opérateurs ?
L’objectif essentiel des travaux conduits dans le cadre du
CRIP11 sur cette problématique vise à proposer aux
collectivités un cadre de référence sur leurs interventions en
matière de mise à disposition de points hauts :
• Analyser la pertinence d’une éventuelle intervention
publique en matière de points hauts en distinguant
plusieurs modes d’intervention ;
• Recenser des types de points hauts mobilisables
directement ou indirectement par une collectivité et
proposer un ensemble de bonnes pratiques permettant
aux collectivités d’affecter ces ressources à
l’aménagement numérique de leur territoire ;
• Identifier les conditions techniques, économiques et
juridiques s’imposant aux collectivités en fonction des
points hauts mobilisables ;
• Analyser les modalités techniques et tarifaires
applicables lors de la mise à disposition et/ou du
partage des points hauts.
Il ressort de ces travaux que les offres de points hauts émanant du secteur privé ne
Point haut WiMAX
répondent pas systématiquement aux besoins des collectivités en matière de
Projet Niverlan
couverture de leurs territoires : tarifs trop élevés, absence de ressources dans
certaines zones mal couvertes…
11 Sur ces questions, une étude confiée au cabinet Ashurst a notamment été présentée aux collectivités lors du
CRIP technique du 10 mars 2009 (voir ci-après)
85

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Au regard des besoins futurs en matière de points hauts et notamment des besoins
en création de nouveaux sites, il apparait par ailleurs que :
• la réutilisation du parc existant pourrait ne pas être suffisante pour permettre
le déploiement des nouveaux services ;
• l’amélioration de la couverture des territoires supposera la création de
nouveaux sites.
Synthèse des besoins actuels et prospectifs en termes de points hauts
Nombre de points hauts
actuellement utilisés
Nombre de nouveaux émetteurs nécessitant
de nouveaux points hauts d'ici 2012
600 à
1 000
Nombre de nouveaux émetteurs sans besoin
de nouveaux points hauts d'ici 2012
3 500
200
à
40 000
1 000
3 500
à
à
1 500
4 000
dont
115
1 500
TNT
à
800 à
2 000
3 000
*
*
Téléphonie
TV
Haut débit
TMP
Haut débit
mobile 2G
analogique
fixe
mobile
et 3G
et TNT
et nomade
(>10 Mbit/s)
* Fortes incertitudes liées au modèle économique, aux technologies et au spectre disponible.
Ces constats ne supposent pas mécaniquement une intervention de la part des
collectivités. Le positionnement des collectivités doit être analysé en fonction des
services considérés et des offres existantes :
• Faible degré d’implication en matière de construction de sites pour la
téléphonie mobile 3G compte tenu de la réutilisation attendue des sites de la
téléphonie mobile 2G ;
• Faible degré d’implication à moyen terme dans le déploiement de services haut
débit mobile, en raison d’un déploiement par les opérateurs ciblant en priorité
les zones urbaines (maturation du marché) ;
• Implication plus importante dans le déploiement de sites points hauts pour
compléter la couverture en haut débit des territoires.
86

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
De nouveaux outils pour favoriser l’aménagement numérique du territoire
Chapitre 3
Par ailleurs, il faut distinguer entre différentes formes d’intervention des collectivités
qui, en matière de points hauts et de couverture du territoire en services hertziens,
ne peut se résumer à la mise à disposition de points hauts :
En ce qui concerne la mise à disposition de points hauts à proprement parlé. Il
ressort comme dans d’autres types de mise à disposition d’infrastructures aux
opérateurs que l’intervention de la collectivité peut prendre deux types de forme :
• La mise à disposition de ressources (sites naturels, toits terrasses etc.) en dehors
de toute logique de RIP, la collectivité agissant ici en tant que simple
gestionnaire de son domaine public ;
• La mise à disposition de points hauts, le plus souvent aménagés, dans le cadre
d’un projet d’établissement et d’exploitation d’un RIP.
87

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Les travaux menés dans le cadre du CRIP ont permis de lister les principaux points
hauts mobilisables directement ou indirectement par les collectivités et pour chacun
d’eux, d’analyser leurs principales spécificités d’un point de vue technique et
juridique :
Clochers d'églises
Spécificités techniques :
Spécificités juridiques :
• Contrainte d'intégration paysagère.
• Accord préalable de l'utilisateur habituel
• Point haut adapté à une couverture WiFi
de l'église (ex : diocèse).
en centre ville ou centre bourg.
Pylônes "GSM"
Spécificités techniques :
Spécificités juridiques :
• Sites déjà aménagés et équipés pour recvoir
• Bail de droit privé dans le cadre du régime prévu par la loi
des réseaux de communications électroniques.
du 21 juin 2004 autorisant les collectivités à construire
de tels pylônes pour la couverture en téléphonie mobile 2G.
• Interdiction d'un bail à vil prix (risque de qualification
en aide d'État illégale).
Châteaux d'eau
Spécificités techniques :
Spécificités juridiques :
• Hauteur des sites et espace disponible adaptés
• Conclusion de la convention de mise à disposition par
à toutes les technologies.
le gestionnaire du réseau (avec ou sans DSP) ou le délégataire
• tenir compte des contraintes d'accessibilité
(si prévu par DSP).
au site en cas de maintenance.
• Exigences techniques liées au respect des
règles de sécurité sanitaire des eaux destinées à
la consommation humaine (vigirate).
Pylônes du réseau public de distribution électrique
Spécificités techniques :
Spécificités juridiques :
• Problématique de raccordement des
• Conclusion de la convention de mise à disposition par
équipements au réseau électrique.
le gestionnaire du réseau (avec ou sans DSP) ou le délégataire
• Densité des sites élevée y compris en zone
(si prévu par DSP).
urbaine.
Candélabres
Spécificités techniques :
Spécificités juridiques :
• Problématique de raccordement des
• Conclusion de la convention de mise à disposition
équipements au réseau électrique.
par la collectivité (gestion des candélabres en marché
• Emplacement réduit pour fixer les antennes.
public / contrat de partenariat) ou le partenaire privé
(si prévu dans le contrat de partenariat).
Mobilier urbain
Spécificités techniques :
Spécificités juridiques :
• Problématique de raccordement des
• Utilisation du mobilier urbain par la collectivité à la condition
équipements au réseau électrique.
qu'elle en soit propriétaire : dans ce cas, conclusion de la
• Emplacement réduit pour fixer les antennes.
convention de mise à disposition par la collectivité.
• Si le mobilier urbain appartient à la société gestionnaire,
conclusion de la convention de sous-occupation du domaine
public par celle-ci avec l'accord préalable de la collectivité
propriétaire du domaine public occupé
88

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
De nouveaux outils pour favoriser l’aménagement numérique du territoire
Chapitre 3
Au terme de ces travaux, il apparait que les collectivités, s’interrogeant sur la
pertinence d’une intervention en matière de points hauts et, plus loin, envisageant
de mettre à disposition des opérateurs de telles infrastructures, peuvent utilement se
soumettre aux recommandations suivantes :
• Recenser avec précision les besoins en services de communication électronique
à la fois en termes de localisation géographique et de volumétrie ;
• Recenser précisément le parc de points hauts disponibles sur leurs territoires et
les conditions d’accessibilité à ces infrastructures afin d’éviter la mise en œuvre
de projets qui conduiraient à les dupliquer ;
• Favoriser la mutualisation des points hauts afin d’optimiser les investissements
mis en œuvre et de favoriser la concurrence (éviter la constitution de monopoles
locaux) et de maîtriser l’impact environnemental de ces infrastructures ;
• Evaluer les possibilités technico-économiques de remontée du trafic issu des
éventuels points hauts ;
Il semble enfin particulièrement pertinent que les collectivités disposant d’un RIP
structuré autour d’un réseau de collecte prévoient des extensions de réseau
permettant la collecte du trafic d’un certain nombre de points hauts (que ces
derniers soient ou non gérés par la collectivité).
Etude sur l’intervention des collectivités territoriales dans la mise à disposition de points hauts
Cette étude réalisée par le cabinet Ashurst, en collaboration avec les
cabinets Miriade et Tera, est disponible sur le site de l’ARCEP :
www.arcep.fr
Contenu de l’étude :
1) Une étude d’opportunité sur l’intervention des collectivités
territoriales en matière de points hauts comportant :
• Un état des lieux prospectif sur les besoins identifiés et les offres
disponibles
• Des préconisations sur les actions pouvant être entreprises par les
collectivités
2) Un rapport sur la typologie des points hauts :
• Identifiant les points hauts mobilisables par les collectivités
• Analysant les modalités techniques et juridiques de la mise à disposition de ces différents points
hauts
3) Une analyse des modalités techniques et juridiques de partage et de mutualisation des points hauts
4) Un modèle de convention de mise à disposition de points hauts
5) Un modèle de calcul d’un coût de référence de mise à disposition des différents types de point haut.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
B - La mise à disposition d’infrastructures
Tirage d’un câble en
fibres optiques dans
de génie civil
un fourreau Télécom
La mise à disposition des infrastructures de
génie civil s’exerce dans le cadre de l’article
L. 1425-1 du CGCT. Il s’agit de mettre à
disposition des infrastructures de génie civil
dans des conditions objectives, transparentes,
non discriminatoires et proportionnées.
Au cours de l’année 2009, les travaux
conduits dans le cadre du CRIP ont permis de
finaliser un modèle de convention d’accès
pour les opérateurs au génie civil propriété des
collectivités. L’objectif de ce document,
disponible sur le site internet de l’Autorité12 est
de faciliter l’accès des opérateurs aux
fourreaux et équipements de la collectivité lors du déploiement de
réseaux FTTx.
L’ARCEP a publié
des conventions types Le document est déclinable en fonction des spécificités du
pour la mise à territoire; l’ensemble du document peut être adapté par les parties
signant la convention. En particulier, certains paragraphes sont à
disposition de fourreaux compléter ; d’autres sont rédigés sous forme de points d’attention
et de points hauts et sont à ce titre à réécrire par la collectivité.
II . Les nouvelles formes d’intervention
des collectivités territoriales
A - Les contrats de partenariat (PPP)
1. Qu’est-ce qu’un contrat de partenariat ?
Le Gouvernement français a institué le 17 juin 2004 un nouveau type de contrat
similaire au private finance initiative anglais : le « contrat de partenariat »13. Il s’agit
d’un contrat administratif par lequel la personne publique peut confier à une
entreprise, ou à un groupement d’entreprises, une mission globale relative :
12 http://www.arcep.fr/uploads/tx_gspublication/convention-type-_fourreaux-avril2009.pdf
13 Ordonnance n°2004-559 du 17 juin 2004] sur les contrats de partenariat et ordonnance n°2004-566 du
17 juin 2004 portant modification de la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage
publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée. Cette ordonnance est prise dans le cadre de la loi
habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, dont l’article 6 autorise le Gouvernement à fournir un nou-
veau cadre légal aux contrats de partenariat public-privé.
90

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
De nouveaux outils pour favoriser l’aménagement numérique du territoire
Chapitre 3
• au financement d’investissements immatériels, d’ouvrages ou d’équipements
nécessaires au service public ;
• à la construction et à la transformation des ouvrages ou équipements ;
• à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion ;
• le cas échéant, à d’autres prestations de service concourant à l’exercice par la
personne publique de la mission de service public dont elle est chargée.
De manière facultative, tout ou une partie de la conception peut être confiée au
partenaire privé.
a. Spécificités juridiques des contrats de partenariat et
différences avec les autres formes de contrats publics
Le contrat de partenariat se conclut pour une période longue, généralement entre
20 et 30 ans, déterminée en fonction de la durée d’amortissement des
investissements ou des modalités de financement retenues. Les contrats de
partenariat présentent des modalités de rémunération originales puisque ces
dernières peuvent :
• être étalées sur la durée du contrat ;
• être liées à des objectifs de performances ou de disponibilité du bien/service ;
• intégrer des recettes annexes.
En ne liant pas la rémunération du partenaire privé aux recettes d’exploitation du
bien mais à la performance ou à la disponibilité de l’équipement, le contrat de
partenariat repose sur une notion de qualité de service ou de performance.
La rémunération prend généralement la forme d’un loyer payé au partenaire privé
pendant toute la durée du contrat, pour financer tout ou partie des coûts de
financement, d’investissements et d’exploitation. Ce loyer intègre un taux d’intérêt
pour tenir compte de cette rémunération différée, ce qui peut avoir pour effet
d’augmenter le prix global payé par la personne publique, par rapport à une
subvention initiale versée dans le cadre d’un contrat de délégation de service public.
Les contrats de partenariat s’ajoutent aux deux principaux types de contrats dont
disposaient jusque-là les personnes publiques afin de mettre en œuvre la gestion
d’un service public :
• le marché public, dans lequel l'entreprise privée est un simple fournisseur d'un
produit, ou prestataire d’un service, ou encore entreprise réalisant des travaux
définis par l’autorité publique ;
• la délégation de service public, dans laquelle l’entreprise privée prend en charge
et a la responsabilité à ses risques de l'exploitation d’un service public sous le
contrôle de l’administration.
À la différence des marchés publics, ces contrats s’étendent sur le long terme et
comprennent une prestation globale, donc une implication plus forte du privé
notamment concernant le volet financier. Au contraire des délégations de service
91

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
public, la rémunération n’est pas substantiellement fondée sur les recettes
d’exploitation de l’infrastructure mais elle repose sur des critères de
performance/disponibilité d’une installation (l’aléa économique n’est donc pas
supporté par les partenaires privés). Le caractère dérogatoire au droit de la
commande publique de cet instrument constitue également une différence de taille
au regard de l’ordonnance de 2004. Par exemple, faute de justifier pleinement
l’urgence, le contrat de partenariat peut être annulé par le juge.
Le champ d’application du contrat de partenariat est plus large que les formes
traditionnelles contractuelles par lesquelles une autorité publique fait appel à des
prestataires privés pour financer et gérer un équipement assurant ou contribuant au
service public. Il s’applique notamment à la construction de bâtiments
Le recours au contrat supports de service public. Toutefois, suite à une décision du Conseil
de partenariat doit être constitutionnel14, l’ordonnance précise que le projet concerné doit
justifié par une présenter un caractère d’urgence ou de complexité ou un avantage
évaluation préalable particulier qui justifie le recours à un partenaire privé.
En outre, l’article 2 de l’ordonnance du 17 juin 2004 a prévu que les contrats de
partenariat ne peuvent être conclus que pour la réalisation de projets pour lesquels
une évaluation réalisée par la personne publique démontre que le contrat de
partenariat offre une solution alternative moins coûteuse ou plus avantageuse.
Cette évaluation préalable ou analyse comparative a pour objectif de comparer le
coût global pour la personne publique en maîtrise d’ouvrage et en contrat de
partenariat, afin de déterminer l’alternative présentant le meilleur couple
coût/risque pour la personne publique. À l’image de la taskforce anglaise, plusieurs
missions d’appui ont été créées (MAPPP et MAINH), ayant pour objectif d’aider les
personnes publiques à la réalisation de l’évaluation préalable ainsi qu’à juger ces
évaluations.
b. Spécificités juridiques des contrats de partenariat appliqués
aux activités de communications électroniques
En premier lieu, il convient de rappeler que la conclusion d’un contrat de partenariat
par une collectivité territoriale pour l’établissement, l’exploitation ou la mise à
disposition d’une infrastructure ou d’un réseau de communications électroniques
relève des activités visées par l’article L. 1425-1 du CGCT, au même titre que la
14 Par une décision du 26 juin 2003 (n°2003-473) le Conseil constitutionnel a émis un avis qui fait toujours
référence : les contrats globaux ne peuvent être une procédure de droit commun, sauf à « priver de garanties
légales les exigences constitutionnelles inhérentes à l’égalité devant la commande publique ». Il faut donc
« réserver de semblables dérogations à des situations répondant à des motifs d’intérêt général tels que
l’urgence qui s’attache, en raison de circonstances particulières ou locales, à rattraper un retard préjudiciable,
ou bien la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques d’un
équipement ou d’un service déterminé ». Dans un arrêt du 29 octobre 2004, le Conseil d’Etat a précisé la
notion d’urgence préjudiciable par « la nécessité de rattraper un retard particulièrement grave ». Cette
restriction d’utilisation a été confirmée parallèlement par une nouvelle décision du Conseil constitutionnel le
24 juillet 2008 (n°2008-567DC).
92

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
De nouveaux outils pour favoriser l’aménagement numérique du territoire
Chapitre 3
délégation de service public, le marché de travaux ou la régie
Les interventions de
directe. En effet, c’est bien en l’espèce la nature de l’activité et
collectivités mises en œuvre
non la forme de sa mise en œuvre qui détermine la
au travers de contrats de
qualification juridique au regard de l’article L. 1425-1.
partenariat relèvent de l’article
En outre, compte tenu du risque d’exploitation porté par la
L. 1425-1 du CGCT…
collectivité, celle-ci aura la qualité d’opérateur au sens de
l’article L.32 du CPCE, contrairement à la convention de délégation de service public
où l’opérateur est le délégataire. Ainsi, dans le cas du contrat de partenariat, le
partenaire privé aura également la qualité d’opérateur étant donné que le risque
d’exploitation est à la fois porté par lui-même (exploitation technique) et par la
collectivité (exploitation commerciale).
Il convient de noter qu’il résulte du deuxième alinéa de l’article L.1425-1 du CGCT
une obligation de séparation juridique et comptable entre l’activité d’opérateur et
celle de la gestion « de l'octroi des droits de passage destinés à permettre
l'établissement de réseaux de communications électroniques ouverts au public ». Or,
les collectivités territoriales étant chargées de la gestion de leur domaine public,
elles ne peuvent exercer elles-mêmes l’activité d’opérateur dans le cadre d’un contrat
de partenariat. Elles devront créer une régie personnalisée ou un établissement
public chargé des activités de communications électroniques.
c. Le traitement juridique des subventions accordées aux
contrats de partenariat
La collectivité peut également, en application du IV de l’article …et sont soumises au
L.1425-1 précité, subventionner des activités d’opérateur en mettant
régime communautaire
ses infrastructures ou réseaux de communications électroniques à
des aides d’Etat.
disposition des opérateurs à un prix inférieur au coût de revient, selon
des modalités transparentes et non discriminatoires.
En outre, il convient de rappeler que les contrats de partenariat obéissent également
au droit communautaire, qui les assimile à des marchés publics, le droit
communautaire ne connaissant que deux catégories de contrats, celle des
concessions et celle des marchés publics. Pour autant, le contrat de partenariat
demeure une forme de contrat sui generis. Contrairement aux marchés publics, il
peut comporter une forme de subvention à un acteur privé et il peut être mis en
œuvre dans le cadre d’une mission de service public.
Ainsi, dans tous les cas, les subventions accordées ne pourront l’être que dans le
respect du droit communautaire des aides d’Etat.
A cet égard, l’article 87.1 CE dispose que « sauf dérogations prévues au présent traité,
sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les
échanges entre États membres, les aides accordées par les Etats ou au moyen de
93

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser
la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».
Cet article ne donnant qu’une définition approximative de la notion d’aide d’État,
les autorités communautaires ont donc progressivement dégagé des critères pour
cerner cette notion. Dans son 26e rapport sur la politique de la concurrence relatif à
l’année 1996, la Commission énonce quatre critères cumulatifs désormais réaffirmés
de manière constante :
• l’aide doit avoir une origine publique ;
• entraîner un avantage économique pour l’entreprise bénéficiaire ;
• revêtir un caractère sélectif et ;
• produire un effet sur le commerce entre États membres.
Dès lors qu’il est susceptible de correspondre à ces critères, le contrat de partenariat
est susceptible d’être soumis à cette réglementation. De même qu’il peut être
qualifié de SIEG (service d’intérêt économique général) s’il relève de la fourniture
d’un service public (article 86 CE) selon les critères de la jurisprudence
communautaire, qui a précisé les critères cumulatifs pour que la subvention soit
régulière15 :
• l’entreprise bénéficiaire de la subvention doit être effectivement chargée
d’obligations de service public qui doivent être clairement définies dès le stade
du lancement de la procédure de passation du contrat ;
• les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être
préalablement à la procédure de passation établis de façon objective et
transparente ;
• la compensation ne doit pas dépasser tout ou partie des coûts occasionnés par
l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y
relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution des obligations ;
• lorsque le choix de l’entreprise à charge de l’exécution des obligations de service
public n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public, le
niveau de la compensation nécessaire doit être établi sur la base d’une analyse
des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et suffisamment équipée afin
de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encouru
pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi
que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations.
Les pouvoirs publics ont récemment souhaité clarifier et faciliter le recours au contrat
de partenariat. Dans la continuité de l’œuvre législative de 2004, la loi n°2008-735
du 28 juillet 2008 modifiant l’ordonnance de 2004 prévoit une série de dispositions
à caractère juridique et fiscal qui visent à faciliter le recours aux contrats de
partenariat de la part des personnes publiques étatiques ou territoriales tout en
levant des ambiguïtés sur certains points qui avaient été insuffisamment traités
15 CJCE, 24 juillet 2003, Altmark Trans GmbH, n°C-280/00 ; TA Montpellier, 30 septembre 2005, Association
des contribuables de l’Hérault, AJDA 2006.1346.
94

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
De nouveaux outils pour favoriser l’aménagement numérique du territoire
Chapitre 3
(neutralité fiscale, assouplissement des critères d’éligibilité, utilisation du domaine
en partenariat).
A ce jour, le bilan global des contrats de partenariat demeure encore limité. Au
4 août 2009, le site de la MAPPP ne répertorie pas plus de 30 contrats de
partenariat attribués par des collectivités locales et 11 par l’Etat. Dans le secteur des
communications électroniques, trois contrats de partenariat haut-débit ont été
signés en Auvergne, en Meurthe-et-Moselle et en Gironde, tandis que trois autres
sont en cours de passation dans les Hautes-Pyrénées, les Vosges et le Morbihan.
Il est vrai que beaucoup d’équipements publics (hôpitaux, centres de détention,
gendarmeries) ont été réalisés dans le cadre de montages complexes très proches
(les baux emphytéotiques), mais non répertoriés.
2. Application aux réseaux d’initiative publique
a. Le projet du Conseil régional d’Auvergne
Le Conseil régional d’Auvergne a lancé en janvier 2007, une consultation en vue de
la conclusion d’un contrat de Partenariat afin de couvrir les zones restées blanches
de son territoire.
Pour couvrir 100% de la population auvergnate en haut débit, la région a choisi
France Télécom et sa solution NRA-ZO pour assurer l’essentiel de la couverture et la
technologie satellitaire pour les foyers qui resteront non couverts. Ainsi, le projet
reposait sur la construction de 289 NRA-ZO pour couvrir 298 communes. 60% des
installations établies dans le cadre du contrat de partenariat devaient être reliées
aux NRA de France Télécom en fibre optique. Au 20 mars 2009, le Conseil régional
annonçait que la mise en œuvre de ce programme avait permis de rendre éligibles
14 000 lignes et de faire bénéficier 35 000 lignes « d’une montée en débit, parfois
importante, grâce notamment au déploiement de 860 km de fibre optique ». Il
annonçait ainsi une éligibilité au haut débit de 99,6% des lignes téléphoniques
auvergnates, le solde étant constitué d’habitats isolés, ayant vocation à être couverts
par satellite.
Le budget global de l'opération est de 38,5 millions d'euros (hors taxes) sur 10 ans
dont 22,4 millions d'euros d'investissement. Elle est financée à hauteur de
23,7 millions d’euros par les collectivités (les 5 départements + la Région). L’ État y
participe à hauteur de 4,8 millions d'euros et l'Union Européenne à hauteur de
10 millions d'euros via le fonds européen de développement régional (FEDER).
Les contrats de location des infrastructures (passés avec les opérateurs qui
souhaiteront installer leurs DSLAM dans les NRA-ZO pour proposer leurs offres sur
le territoire) pourront engendrer des recettes propres.
95

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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
b/ Le projet du Conseil général de la Meurthe-et-Moselle
Le Conseil général de Meurthe-et-Moselle a conclu, le 29 juillet 2008, un contrat de
partenariat avec la société Memonet pour engager la couverture des zones blanches
du haut débit. Memonet est une filiale de LD Collectivités (SFR), d’Eiffage, de la
Caisse des Dépôts et Consignations et de la SEIEF contrôlée par Dexia. La
construction du réseau haut débit – dénommé proximit-e - a été lancée officiellement
le 28 novembre 2008. Le contrat a été conclu pour une durée de 24 ans.
Le projet s’appuie sur le déploiement d’un réseau de collecte en fibre optique,
permettant de desservir les zones d’activités et les sites publics et d’un réseau de
desserte utilisant la technologie Wifimax pour assurer à l’été 2010 une couverture à
2 Mbit/s symétrique de l’ensemble des zones blanches du département en 24 mois,
avec perspective d’évolution à 6 Mbit/s (à l’horizon 2011).
Au total, le projet représente 800 kilomètres de réseau, 197 stations de bases
Wifimax déployées, la desserte de 93 zones d’activités en fibre optique, l’équipement
des 86 collèges et de 45 sites publics départementaux. 381 communes pas ou mal
desservies en haut débit sont plus particulièrement concernées.
En termes de calendrier, l’ensemble du réseau doit être livré à l’été 2010. Mais des
étapes intermédiaires sont prévues. Un tiers des communes devaient être desservies
au printemps 2009, et la desserte d’un second tiers est prévue fin 2009. Sur les 800
km du réseau de fibre optique, environ 280 km devaient être livrés à la fin du
premier semestre 2009.
Le coût total du projet (investissement et exploitation/maintenance) s’élève à
148 M€. Les recettes de commercialisation du réseau seront déduites de ce coût. Le
montant du financement pour le département s’élève à 70 M€, versés sous forme
de loyer pendant la durée du contrat. La société Memonet investira pour sa part 70
M€ (dont 37 M€ en investissement initial).
Enfin, comme pour la plupart des réseaux d’initiative publique, la société Memonet
est un opérateur de gros, la commercialisation des services aux clients finals étant
assurée par des opérateurs de détail, locaux ou nationaux. En avril 2009, trois
premiers opérateurs ont signé un contrat avec Memonet pour commercialiser des
accès hauts débits sur le réseau Proximit-e. Il s’agit des sociétés Com Câble, Numéo
et West Télécom.
c. Le projet du syndicat mixte « Gironde numérique »
Le Conseil général s’est associé avec la plupart des établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre du département pour créer, le 1er août
2007, le syndicat mixte « Gironde numérique ». Ce dernier a pour missions
d’améliorer la couverture du territoire en haut débit, de mettre en place une
96

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
De nouveaux outils pour favoriser l’aménagement numérique du territoire
Chapitre 3
infrastructure neutre et ouverte à tous les opérateurs et d’aider les collectivités
locales et leurs groupements à s’équiper en infrastructures haut débit.
A l’issue d’une procédure de dialogue compétitif lancée le 14 février 2008 par
Gironde numérique, un contrat de partenariat a été conclu le 24 juin 2009 avec
France Télécom. Le projet sera porté par une filiale de France Télécom : la société de
projet « Gironde haut débit ».
L’objet de ce partenariat est double :
• La couverture des zones d’ombre : L’opérateur assurera la couverture, hors
Communauté Urbaine de Bordeaux, de 100 % des zones d’ombre, l’accès à
2 Mb/s pour 100 % de la population et une amélioration conséquente de
l’éligibilité à 8 Mb/s. Cette couverture est assurée par le déploiement de
106 NRA-ZO (80 NRA-ZO en collecte cuivre et 26 NRA-ZO en collecte fibre
optique). A l’issue de ce déploiement, il restera 1 232 lignes inéligibles
résiduelles. Leur couverture sera assurée par le subventionnement par le
Syndicat mixte, de terminaux clients dans le cadre de solutions satellitaires.
• La construction d’un réseau optique activé permettant le raccordement de
sites : un réseau de fibre optique de 1 060 Km au total sera construit dont
749 Km de nouveau génie civil, de 196 Km sur appuis aériens existants, le reste
des fibres optiques passant dans du génie civil existant. Ce réseau est
notamment destiné à raccorder 78 zones d’activités et 153 sites publics
(organismes publics, collectivités territoriales, 58 collèges, 24 lycées, 1 collège-
lycée, 13 hôpitaux, etc.). Il est conçu comme complémentaire au réseau existant
de France Télécom.
La couverture des zones d’ombre doit être effective 15 mois après la signature du
contrat et le raccordement des sites publics et des zones d’activités doit être réalisé
en 24 mois.
Le coût de ce projet pour les collectivités territoriales s’élève à 53,4 millions d’euros.
B - L’intervention minoritaire des collectivités
Le plan France numérique 2012, rendu public en octobre 2008 par le secrétaire
d’Etat chargé de la prospective, de l’évaluation des politiques publiques et du
développement de l’économie numérique prévoyait la réalisation d’une étude
relative à l’introduction dans le droit français de la possibilité pour les collectivités
territoriales d’intervenir comme investisseur minoritaire dans les réseaux de
communications électroniques.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
« Action n°5 : Étudier les conditions d'une intervention des collectivités locales
comme investisseur minoritaire dans des réseaux ouverts.
Une étude sera menée d'ici au premier trimestre 2009 pour définir les conditions
d'une intervention des collectivités locales comme investisseur minoritaire dans des
réseaux ouverts – cette nouvelle option donnée aux collectivités serait susceptible de
constituer une flexibilité supplémentaire au profit de l'aménagement numérique des
territoires, à côté des dispositifs existants tels que les DSP ou les PPP. »
A la suite de cette étude, confiée à la Caisse des dépôts et consignations, des
dispositions permettant un tel investissement minoritaire ont été introduites par voie
d’amendement Gouvernemental adopté le 20 juillet 2009 lors de l’examen en
première lecture de la proposition de loi relative à la lutte contre la fracture
numérique déposée par le Sénateur Xavier Pintat.
Cette disposition a pour objet de permettre aux collectivités territoriales
Les collectivités et à leurs groupements de prendre une participation minoritaire dans le
territoriales pourraient capital d’une société commerciale « ayant pour objet l'établissement et
être amenées à l'exploitation d'infrastructures passives de communications électroniques
disposer d’un nouveau destinées à être mises à disposition d'opérateurs déclarés en application
mode d’intervention… de l'article L. 33-1 du code des postes et des communications
électroniques, notamment pour la fourniture de services de communications
électroniques à très haut débit en fibre optique à l'utilisateur final. »
L’objectif de cette disposition est d’offrir aux collectivités un cadre plus souple pour
contribuer à l’accélération du déploiement du très haut débit dans la zone dite
« grise » (ou encore appelée « zone 2 », qui ne correspond pas à la zone de
déploiement prioritaire des opérateurs privés, mais qui comporte une part
importante de zones rentables, si des modalités de co-investissement entre acteurs
privés, voire entre acteurs publics et privés pouvaient être trouvées).
Ainsi, l’exposé des motifs de l’amendement précise que « La mise en œuvre d'un outil
d'investissement minoritaire pour les collectivités locales répondrait en partie aux
carences des modes d'intervention existants. Elle permettrait notamment aux
collectivités d'intervenir en zone grise (ville moyenne ou en périphérie des grandes
villes), là où une intervention subventionnée pourrait être critiquable ou du moins
laborieuse à justifier en tant qu'aide d'État. Par ailleurs, les collectivités locales
seraient à même de disposer d'un effet de levier, c'est à dire pouvoir atteindre une
partie des objectifs publics que le marché n'aurait pas spontanément satisfait ; même
minoritaire, la collectivité peut imposer certaines obligations dans le pacte
d'actionnaire et disposer de droit de veto sur certains sujets ; la limite est le niveau
d'acceptabilité des objectifs publics par le privé. Enfin, cet outil permettrait aux
collectivités territoriales de se placer dans le calendrier du marché, par opposition au
calendrier administratif, pour le montage du projet, la définition de ses objectifs, puis
98

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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
De nouveaux outils pour favoriser l’aménagement numérique du territoire
Chapitre 3
leurs nécessaires évolutions ; le privé étant majoritaire, le plus naturel est de
considérer qu'il est à l'initiative du projet et qu'il en détermine le rythme de
déploiement et, le cas échéant, de redéfinition. »
Il convient de souligner que cet objectif était partagé par la Commission
économique du Sénat puisque le rapport établi par Bruno Retailleau pour la
Commission précise : « Une évolution législative serait nécessaire afin de permettre
aux collectivités de soutenir par une participation minoritaire en capital des sociétés
de co-investissement dans le domaine des communications électroniques et plus
particulièrement de l'équipement en fibre optique. ». Toutefois,
…en prenant
l’amendement déposé en ce sens en Commission n’a pu être retenu, en
des participations
raison de son incompatibilité formelle d’un tel amendement d’origine
minoritaires au capital
parlementaire avec l’article 40 de la constitution.
de sociétés privées
Le Gouvernement a souhaité utiliser une dérogation aux modalités de
exploitant
participation des collectivités au capital d’une société privée, plutôt qu’une
des infrastructures
dérogation au principe de la participation majoritaire des collectivités à
de communications
une société d’économie mixte locale. En effet, dès lors qu’il s’agit de
électroniques
permettre à un acteurs public de participer à une société dont l’initiative
reste privée, le cadre des sociétés commerciales s’accorde mieux avec l’objectif.
L’amendement prévoit également que cette forme de participation ne s’applique
qu’à l’établissement et à l’exploitation d’infrastructures passives et que cette activité
s’exerce en cohérence avec les réseaux d’initiative publique. A cet égard, selon le
compte rendu des débats en séance publique, Nathalie Kosciusko-Morizet a indiqué,
lors de la présentation du texte, « …afin que cette possibilité d’intervention financière
ne soit pas utilisée à mauvais escient, nous avons prévu des garanties : restriction aux
réseaux dits passifs et incitation à la cohérence avec les réseaux d’initiative publique
déployés par ailleurs, pour éviter les interférences. ».
Plus précisément, la restriction aux offres passives constitue une garantie de
neutralité technologique de ces interventions, et ainsi une garantie au regard de
l’exercice de la concurrence. S’y ajoutent des obligations d’objectivité, de
transparence et de non discrimination, ainsi que celles de garantir d’utilisation
partagée des infrastructures et de respecter les principes d’égalité et de libre
concurrence. Ces principes sont directement inspirés des dispositions de l’article
L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales, afin que l’intervention
publique vienne conforter la concurrence entre opérateurs privés et non la perturber.
Enfin, le texte prévoit un certain nombre de garanties pour les collectivités
actionnaires ou leurs mandataires au sein de ces sociétés :
• Elles disposeraient d'au moins un représentant dans l'instance chargée de la
gouvernance de la société, en fonction de ce qui a été décidé dans le pacte
d'actionnaires
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
• La responsabilité civile incomberait à la collectivité territoriale et non au
mandataire
• des informations techniques et financières seraient mises à disposition de
manière régulière des collectivités actionnaires, les assemblées délibérantes se
prononçant sur ces éléments.
Ces dispositions étant en cours d’examen par le Parlement à la date de publication
du présent document, elles ne sauraient être présentées ni considérées comme
définitivement adoptées. Les développements qui précèdent ont un but purement
pédagogique de présentation des réflexions en cours sur cette question.
III . Les nouveaux outils législatifs et
réglementaires disponibles
A - Le décret « connaissance des réseaux »
Depuis plusieurs années, à mesure du déploiement de leurs réseaux d’initiative
publique ou dans le cadre de l’exercice de leur mission de gestionnaire du domaine
public, les collectivités ont constaté l’importance de disposer d’informations
techniques et géographiques sur les réseaux déployés sur leurs territoires par les
opérateurs. L’enjeu est de permettre aux collectivités territoriales de mieux articuler
leurs projets d’intervention avec les réseaux et infrastructures existants, notamment
dans le cadre du déploiement des réseaux d’accès en fibre optique.
C’est pourquoi la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie
a introduit dans le code des postes et des communications électroniques un article
ainsi rédigé :
« Art. L. 33-7. – Les gestionnaires d’infrastructures de communications électroniques
et les opérateurs de communications électroniques communiquent gratuitement à
l’État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, à leur demande, les
informations relatives à l’implantation et au déploiement de leurs infrastructures et
de leurs réseaux sur leur territoire. Un décret précise les modalités d’application du
présent article, notamment au regard des règles relatives à la sécurité publique et à
la sécurité nationale. »
Cette disposition a été complétée par le décret n° 2009-167 du 12 février 2009
relatif à la communication d'informations à l'Etat et aux collectivités territoriales sur
les infrastructures et réseaux établis sur leur territoire, qui est venu préciser le
contenu, les modalités et les conditions de ce recueil d’informations :
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
De nouveaux outils pour favoriser l’aménagement numérique du territoire
Chapitre 3
Les modalités de la demande
Le décret prévoit une information préalable du préfet de région par la collectivité,
avec indication de l'objet précis de la demande au regard de la stratégie numérique
poursuivie. Les demandes de l’Etat sont adressées par les préfets de région.
Dans tous les cas, la demande précise les informations sollicitées, le périmètre
géographique et la fonction de la personne destinataire. Elle comporte un
engagement au regard de la sécurité et de la confidentialité. Le délai de réponse est
de deux mois. La demande peut être renouvelée au bout d’un an.
L’objet de la demande
La demande peut porter sur :
• Les infrastructures d’accueil des réseaux de communications électroniques
(Fourreaux, poteaux, chambres techniques, sites d’émission, etc.). La demande
peut porter notamment sur leur tracé physique et leur taux d’occupation.
• Les équipements passifs des réseaux (notamment les câbles). La demande peut
notamment porter sur la localisation des éléments de branchement et
d’interconnexion ainsi que sur la zone desservie.
La portée des obligations
Les opérateurs et gestionnaires d’infrastructures répondent aux demandes portant
sur les infrastructures dont ils sont propriétaires (ou s’ils disposent d’un IRU). Sinon,
ils communiquent le nom du propriétaire.
Ils ne sont pas tenus de fournir la localisation de la partie terminale d’un réseau
filaire, la portée de cette limitation étant précisée par arrêté. Ils ne sont pas tenus
de fournir les informations sur une installation mise à disposition d’un client final
pour son usage propre.
S’agissant de l’occupation des infrastructures d’accueil, les opérateurs
communiquent les données disponibles et permettent au demandeur de réaliser un
relevé terrain complémentaire.
Les données sont communiquées sous forme de données vectorielles géolocalisées
compatibles avec les systèmes d’information géographique.
Les mesures relatives à la confidentialité et à la sécurité
Le décret repose sur le principe que les données ne sont pas communicables aux tiers
et précise que les destinataires veillent à la confidentialité des données (les
personnes les détenant sont tenues au secret professionnel, sont sensibilisées à la
confidentialité et signent un engagement de confidentialité).
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Par exception, les données sont communicables aux tiers dans deux cas :
• Elles peuvent être communiquées entre collectivités ou entre services de l’Etat
après information des opérateurs et gestionnaires concernés dans les mêmes
conditions de confidentialité.
• Elles peuvent être communiquées à des partenaires de l’Etat et des collectivités
(typiquement un délégataire) dans le cadre d’une convention et pour une durée
limitée.
Enfin, les données agrégées sont librement utilisables, dans des conditions fixées par
arrêté.
La période transitoire
Les opérateurs et gestionnaires ne sont pas tenus de fournir les informations sous
forme de données vectorielles géolocalisées :
• Jusqu’au 1er juillet 2009 pour les équipements de réseaux passifs ;
• Jusqu’au 1er juillet 2011 pour les infrastructures d’accueil.
Dans l’intervalle, ils fournissent la meilleure information disponible.
Les arrêtés d’application
Le décret prévoit l’adoption de deux arrêtés d’application pour compléter le cadre de
la transmission des informations à l’Etat et aux collectivités territoriales.
Un premier arrêté (arrêté « sécurité »), pris par le Premier ministre et les ministres
concernés, doit venir préciser :
• Les conditions dans lesquelles les destinataires des informations peuvent utiliser
librement les données agrégées, et notamment établir des cartes à partir de ces
données. Il s’agit d’éviter que des données individuelles qui pourraient être
confidentielles puissent être rendues publiques à cette occasion ;
• Les informations exclues du champ d’application du décret pour des raisons de
sécurité publique ou de sécurité nationale (le décret prévoit qu’en cas de
contestation sur les informations non transmises en application de cet arrêté, le
préfet de département peut être saisi pour avis par la collectivité).
Sur ce dernier point, une expérimentation préalable à la rédaction du projet d’arrêté
a été conduite par les services de l’Etat concernés au printemps 2007 avec le Conseil
général de Seine-et-Marne, France Télécom et l’AVICCA, afin de déterminer avec
précision la nature des informations ne devant pas être communiquées et la
procédure de détermination de ces informations au cas par cas. Il s’agissait, dans le
cadre d’une demande type formulée par le Conseil général, de vérifier par quels
moyens exclure des données transmises les informations sensibles au sens du code
de la défense (points sensibles, points d’importance vitale).
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
De nouveaux outils pour favoriser l’aménagement numérique du territoire
Chapitre 3
Dans ce cadre, il a été proposé de confier au préfet de département le soin de
déterminer les informations sensibles et de les communiquer aux opérateurs, ceux-ci
étant chargés de les masquer sur les cartes transmises au demandeur. En cas de
contestation par le demandeur, celui-ci peut revenir vers l’opérateur, le préfet ayant
vocation à arbitrer en cas de désaccord. Une circulaire de mise en œuvre pratique
des dispositions réglementaires a été préparée et transmise aux préfets.
Un second arrêté (arrêté « modalités »), adopté par les ministres concernés, doit
également préciser :
• La portée de la disposition prévoyant qu’un opérateur n’est pas tenu de fournir
la localisation de la partie terminale d’un réseau filaire ;
• Le format et la structure de données suivant lesquels les informations doivent
être transmises.
Pour tenir compte de la nouveauté de ce dispositif et de l’intérêt, pour les opérateurs
comme pour les collectivités de partager les bonnes pratiques et d’éviter les
difficultés qui pourraient résulter d’un nombre élevé de demandes dans la phase
initiale de sa mise en œuvre, il est apparu nécessaires aux différents acteurs
d’accompagner le processus par un dispositif de concertation.
C’est pourquoi il a été décidé, au printemps 2009, de créer au sein du CRIP un
groupe de travail spécifique dédié à la mise en œuvre du décret. L’objectif de ce
groupe de travail est de faciliter le dialogue entre collectivités et opérateurs, en
particulier par l’établissement d’un guide pratique à destination des collectivités
territoriales qui souhaitent obtenir des informations sur les infrastructures et réseaux
présents sur leur territoire. Ce guide reposera notamment sur l’établissement de
demandes types susceptibles d’être utilisées par les collectivités et leurs
groupements afin de formuler leurs demandes auprès des gestionnaires
et opérateurs.
Les travaux du CRIP
se poursuivront pour
En tout état de cause, la réussite de la mise en œuvre de ce nouveau
faciliter la mise
dispositif reposera vraisemblablement sur la volonté des demandeurs
en œuvre des
d’organiser le recueil des données de façon efficace, en privilégiant la
mutualisation des démarches entre collectivités et/ou services de l’Etat
dispositions relatives
afin d’éviter au maximum la multiplicité et la redondance des demandes.
à la connaissance
des réseaux .
B - Le décret « couverture des services »
Les collectivités ont fait le constat, depuis plusieurs années déjà, qu’elles-mêmes et
leurs administrés ne disposaient pas immédiatement de données cartographiques
exhaustives sur l’ensemble des services de communications électroniques proposés
sur leur territoire.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Certaines données sont cependant déjà disponibles. Ainsi, pour les services mobiles
de deuxième génération, les opérateurs sont tenus de publier des cartes de
couverture en vertu de leur autorisation d’utilisation de fréquences. L’ARCEP
est chargée de définir la méthodologie et de s’assurer de la fiabilité des
Le décret données publiées.
« couverture
En revanche, pour le haut débit, les opérateurs n’avaient pas jusqu’à présent
des services » d’obligation de publication de cartes de couverture, même si France Télécom
généralise a commencé, à la demande de l’ARCEP à publier des cartes dont le niveau
la publication de précision ne permet pas toujours de répondre aux besoins d’information.
d’information sur
C’est pourquoi les collectivités territoriales ont souhaité disposer d’un outil
la disponibilité réglementaire leur permettant de dresser un état des lieux fidèle de l’état de
des services de couverture en services de communications électroniques et d’identifier les
communications zones où les offres de services bien qu’existantes pourraient ne pas être
électroniques satisfaisantes (débit, concurrence etc.).
C’est l’objet du décret n° 2009-166 du 12 février 2009 relatif à la
publication des informations sur la couverture du territoire par les services de
communications électroniques. Inscrit dans le plan France numérique 2012, comme
le décret sur la connaissance des réseaux, il a été préparé et adopté à la faveur de
l’adoption des décrets d’application de la loi de modernisation de l’économie. Il a été
pris en en application de l’article L.33-1 du code des postes et des communications
électroniques, qui prévoit les obligations s’appliquant à l’ensemble des opérateurs,
et plus particulièrement de la clause d) qui y figure, et qui porte notamment sur les
prescriptions exigées par les objectifs d’aménagement du territoire.
Il prévoit :
• pour l’ensemble des opérateurs déclarés en application de l’article L. 33-1,
l’obligation de publier une fois par an sous forme cartographique les
informations relatives à la couverture du territoire par leurs services de
communications électroniques ;
• pour les fournisseurs de services, l’obligation de fournir au public un service
gratuit d’information sur l’éligibilité de leurs services ;
• pour les exploitants de réseaux, l’obligation de fournir à l’Etat, aux collectivités
et à leurs groupements, d’une part la liste des communes de leur territoire
couvertes par les services offerts sur leurs réseaux, en indiquant le pourcentage
de la population couverte, d’autre part pour les services fixes, les informations
permettant de déterminer l’éligibilité aux services sur le territoire concerné,
notamment sous forme de cartes.
Il convient de rappeler que l’ARCEP pourrait être appelée à prévoir, dans le cadre
d’une décision prise en application de l’article L. 36-6 du CPCE, l’obligation pour les
opérateurs de réseaux de fournir aux opérateurs de services qui utilisent leurs
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
De nouveaux outils pour favoriser l’aménagement numérique du territoire
Chapitre 3
réseaux les informations nécessaires pour permettre à ces fournisseurs de services de
remplir leur obligations au regard du décret.
Le schéma ci-dessous détaille de façon plus précise le dispositif prévu par le décret :
Opérateurs
Publication d'informations
• Sur le marché de détail
déclarés
sur la couvertures en services
• Sous forme de cartes numériques permettant
d'apprécier les zones de disponibilité
des services sur le territoire
• Mise à jour annuelle
Mise à disposition
• Information au public sur l'éligibilité
Fournisseurs
d'information sur la couvertures
à leurs services de détails
de services
en services
• Service gratuit
• A la demande de ces personnes publiques
et dans un délai d'un mois :
ET/OU
• La liste des communes où leur réseau permet
d'offrir des services au public et pour chacune
des communes le % de population couverte
Communication
• Pour les services fixes, les informations
Exploitants
d'informations à l'état et
permettant de déterminer l'éligibilité sur l'ensemble
de réseaux
aux collectivités
du territoire concerné cf. zoom
• Les coûts d'élaboration et d'assemblage des données
peuvent être facturés (prix maximum fixé par arrêté)
• Transmission libre des infos entre ces personnes publiques(1)
(1) A l'exception des informations relatives à la localisation des infrastructures,
réseaux ou équipements et, dans le cas de la production de cartes agrégées,
• Ces personnes publiques peuvent rendre publiques des
du noms des opérateurs concernés.
cartes élaborées à partir de ces données(1)
zoom
Exploitants
Communiquent à l'État et aux collectivités, à leur demande,
des informations
de réseaux
• …
• Pour les services fixes, les informations permettant de déterminer
l'éligibilité sur l'ensemble du territoire concerné
Selon une des modalités suivantes, au choix de l'opérateur :
• communication d'une carte de la disponibilité du service sur
le territoire concerné, sous forme de données numériques
vectorielles pouvant être reprises dans des systèmes d'informations
géographiques,
• communication des informations techniques relatives à la partie
terminale de leurs réseaux permettant d'élaborer une cartographie,
• mise à disposition du demandeur d'un système d'interrogation
automatisée du service d'information sur l'éligibilité mis en place
pour le public.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Un arrêté d’application du décret doit préciser :
• les opérateurs soumis à ces obligations ;
• les services soumis à ces obligations, et pour chacun d’eux les classes de
performance (typiquement les classes de débits) à distinguer ;
• la précision des cartes mentionnées ;
• pour chaque service, les informations devant être transmises aux personnes
publiques (à leur demande), ainsi que leur précision et le format applicable.
Enfin, L’ARCEP pourra être appelée à adopter, en tant que de besoin, une décision
prise en application de l’article L. 36-6 du CPCE, afin de préciser pour chacun des
services :
• le référentiel de mesure ou de calcul de la couverture et les classes de
performance de ces services,
• les modalités de vérification de la validité des cartes publiées et des
informations communiquées au travers d’enquêtes.
A la date d’achèvement du présent document, les arrêtés d’applications des deux
décrets évoqués ci-dessus étaient en cours d’adoption et l’ARCEP venait de rendre un
avis formel sur les projets de texte. La Circulaire n° 5412/SG du 31 juillet 2009
relative aux schémas directeurs et concertation régionale sur l'aménagement
numérique du territoire, rappelle, dans son annexe 4, le texte des décret «
connaissance des réseaux et « couverture des services », et précise le rôle du préfet
dans la mise en œuvre des dispositions relatives à la connaissances des réseaux.
C - Les outils législatifs facilitant la « mutualisation »
des travaux et infrastructures
1. la création d’un droit de passage dans les réseaux publics
relevant du domaine public routier et non routier
Dans le cadre du plan de relance de l’économie, le Parlement a adopté la loi n°
2009-179 du 17 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et
d’investissement publics et privés qui a notamment pour objet de modifier les
articles du CPCE relatifs à l’occupation du domaine public et l’instauration de
servitudes sur les propriétés privées.
En effet l’article L.45-1 et suivants du CPCE créé un nouveau régime juridique pour les
opérateurs déployant leurs câbles dans les réseaux publics relevant du domaine public
routier et non routier. Ainsi, les opérateurs bénéficient d’un droit de passage lorsqu’ils
décident d’occuper ces réseaux à l’instar des réseaux situés sur le domaine public routier.
Les réseaux visés par l’octroi de ce droit de passage sont des réseaux appartenant à une
personne publique (l’Etat, la commune), qui sont affectés à un service public et qui sont
spécialement aménagés à cet effet. A titre d’exemple, l’on peut citer les réseaux
d’assainissement, d’eau et certains réseaux de distribution d’énergie.
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
De nouveaux outils pour favoriser l’aménagement numérique du territoire
Chapitre 3
Il convient de souligner que ce droit de passage dans les réseaux publics ne
s’applique pas aux réseaux et infrastructures de communications électroniques. Plus
clairement, un opérateur ne peut bénéficier de droits de passage dans les fourreaux
de communications électroniques appartenant à une collectivité territoriale et mis à
sa disposition.
Les autorités gestionnaires du domaine (typiquement le maire pour une commune)
devront alors autoriser l’opérateur désireux de déployer ses câbles dans les réseaux
publics et ne pourront s’y opposer que si l’occupation envisagée est incompatible
avec l’affectation desdits réseaux ou avec les capacités disponibles. Il est précisé
dans le code (article L.47-1) qu’est seule incompatible avec l'affectation du réseau
public l'occupation qui en empêche le fonctionnement, qui ne permet pas sa remise
en état ou qui n'est pas réversible. Il s’agit là de ne pas compromettre l’affectation
première de ces réseaux publics, soit l’écoulement des eaux usées pour les réseaux
d’assainissement ou encore l’alimentation des feux de signalisation pour les réseaux
de distribution d’énergie.
L’autorisation d’occupation est consentie dans le cadre d’une convention signée
entre l’autorité gestionnaire du réseau et l’opérateur.
Tout comme celle prévue pour l’occupation du domaine public non routier, la
convention d'occupation du réseau public ne peut contenir des dispositions relatives
aux conditions commerciales de l'exploitation. L’occupation donne lieu à versement
de redevances dues à l'autorité concessionnaire ou gestionnaire du domaine public
concerné, dans le respect du principe d'égalité entre tous les opérateurs.
L’occupation des réseaux publics tels que les réseaux d’assainissement permet ainsi
une réduction des travaux de génie civil et donc une réduction des coûts de
déploiement en particulier celui souvent dissuasif du creusement de la tranchée.
Sans compter que cette mutualisation des infrastructures contribue à accélérer le
développement des réseaux de communications électroniques notamment les
réseaux très haut débit.
2. L’ouverture de la servitude « électrique » aux réseaux
de communications électroniques
Pour pouvoir déployer sa fibre ou installer un de ses équipements dans une propriété
privée, un opérateur doit détenir une servitude d'utilité publique dont le régime est
précisé aux articles L. 45-1 et L. 48 du CPCE (décrets d'application : articles R.20-55
à R 20-62). La servitude est délivrée par le maire sous la forme d'un arrêté municipal
mais nécessite préalablement l'information des propriétaires privés sur les motifs qui
justifient l'institution de la servitude et le choix de son emplacement et ce dans un
délai qui ne peut être inférieur à 3 mois. Cette information des propriétaires leur
permet de présenter leurs observations sur le sujet.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
Pour ce faire, le maire notifie dans un délai d'un mois la demande de servitude de
l'opérateur au propriétaire concerné. A l'issu d'un délai qui ne peut être supérieur à
4 mois (3 +1), le maire institue la servitude au vu des observations qui auront été
présentées par les propriétaires.
Si la propriété concernée par la demande de servitude fait déjà l’objet d’une
servitude correspondant aux mêmes conditions et aux mêmes objectifs que ceux
mentionnés dans la demande de servitude, le maire peut inviter les deux opérateurs
à se rapprocher l’un de l’autre pour assurer le partage de la servitude déjà en place.
Le partage de la servitude peut, depuis la modification apportée par la loi
n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction
et d'investissement publics et privés, s’opérer entre une servitude délivrée pour
assurer la distribution publique d’électricité et la servitude dédiée à l’établissement
et l’exploitation d’un réseau de communications électroniques. Dans ce cas, la
servitude relative à l’activité de communications électroniques, dès lors qu’elle
résulte du partage d’une installation déjà autorisée au titre d’une autre servitude
(usage électrique), est exonérée de la procédure commune d’obtention prévue à
l’article L. 45-1 du CPCE (délivrance d’un arrêté municipal, après consultation des
propriétaires concernés dans le délai de trois mois). Un opérateur de
communications électroniques pourra ainsi bénéficier de la servitude utilisée par un
autre opérateur de réseau et ainsi partager son installation à l’intérieur de la
propriété privée.
Cette modification législative rend compte de la nécessité et de l’opportunité de
mutualiser les infrastructures de réseaux quelques qu’elles soient. Cela permet en
outre de réduire les gênes occasionnées aux propriétaires privés sans pour autant
restreindre leur droit à indemnisation.
3. Vers une mutualisation des infrastructures de génie civil
La proposition de loi relative à la lutte contre la fracture numérique adoptée en
première lecture par le Sénat en juillet 2009 dernier prévoit qu’une collectivité
territoriale puisse profiter de la réalisation de travaux sur le domaine public pour
pouvoir poser ses propres infrastructures de génie civil qu’il s’agisse d’un
Des dispositions réseau en aérien ou en souterrain.
législatives sont à En effet, l’objectif de cette disposition est de favoriser la mutualisation des
l’étude pour faciliter réseaux à l’occasion de tous travaux réalisés sur le domaine public. Cette
la pose de fourreaux mutualisation concerne aussi bien les infrastructures d’électricité que celle
de réserve par les du gaz ou même de l’eau. Par exemple, si sur la voie publique, ERDF réalise
collectivités à une opération de travaux sur ses propres éléments de réseaux nécessitant
l’occasion de travaux l’ouverture d’une tranchée, la collectivité est tenue d’informer le maître
de voirie d’ouvrage de son souhait de poser des infrastructures d’accueil de
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
De nouveaux outils pour favoriser l’aménagement numérique du territoire
Chapitre 3
communications électroniques aux côtés de celles dédiées à la distribution publique
d’électricité. Le maître d’ouvrage ne peut refuser que si l’opération est incompatible
avec les règles de sécurité et le fonctionnement normal du réseau pour lequel les
travaux sont initialement prévus.
Il va sans dire que dans ce cas la collectivité participe aux surcoûts générés par la
pose de ses infrastructures de communications électroniques avec la précision que
lorsque le maître d’ouvrage est un opérateur de communications électroniques sa
participation s’élève à une part équitable des coûts communs des travaux
mutualisés. Quoiqu’il en soit, la part maximale des coûts de terrassement pris en
charge par la collectivité sera fixée par un arrêté des ministres chargés des
communications électroniques et de l’énergie.
Pour la mise en œuvre de cette mutualisation, il est prévu une convention signée
entre la collectivité et le maître d’ouvrage initial des travaux qui aura pour objet de
définir les conditions techniques, organisationnelles et financières de réalisation de
ces infrastructures.
Il est renvoyé à un décret le soin de déterminer le délai dans lequel doit intervenir la
demande de la collectivité et les conditions de motivation de cette demande.
L’objectif de cette mesure est le déploiement rapide et efficace du très haut débit en
profitant de l’opportunité d’une opération de travaux pour poser des fourreaux
télécoms en réserve. La maîtrise d’ouvrage commune sous l’égide d’une entreprise de
travaux unique permet de rendre cette opération mutualisée économiquement et
opérationnellement viable.
D’une manière générale, ces nouveaux outils législatifs répondent en grande partie
aux propositions énoncées dans le Plan « France Numérique 2012 » en date
d’octobre 2008 plus précisément son action 14 destinée « à simplifier la
réglementation technique d’ici le fin 2008 en matière de pose de fibre optique pour
les réseaux aériens et souterrains, afin d’en faciliter le déploiement ».
D - Les schémas d’aménagement numérique
L’action 4 du plan France numérique 2012 invitait également les collectivités à
structurer leur intervention en termes d’aménagement numérique :
« Action n°4 : Renforcer la dynamique d'action publique et accompagner la
structuration de maîtrises d'ouvrage locales en matière d'aménagement
numérique des territoires.
• Mettre en place des instances régionales de concertation sur l'aménagement
numérique des territoires, rassemblant les différentes collectivités et co-animées par
les services de l'État. Parallèlement à leur montage, l'État organisera en 2009 des
séminaires interrégionaux d'information.
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes
L’ intervention des collectivités territoriales dans les communications électroniques
• Définir un cadre méthodologique au premier semestre 2009 concernant
l'élaboration de schémas directeurs locaux d'aménagement numérique du territoire.
• Confier à la Caisse des dépôts et consignations un mandat pour accompagner
financièrement les collectivités territoriales dans la définition de leurs schémas
directeurs pour l'aménagement numérique de leur territoire, en particulier au regard
de la problématique de la montée en débit (passage du haut débit au très
haut débit), en coordination avec la Délégation interministérielle à
l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) et le Point
d'appui national "Aménagement numérique des territoires" du MEEDDAT
(CETE de l'Ouest). »
En cohérence avec ces éléments, le Sénat a adopté, en première lecture, le
20 juillet 2009, une proposition de loi relative à la lutte contre la fracture
numérique16 qui prévoit une incitation pour les collectivités territoriales à
établir, a minima au niveau départemental des schémas directeurs
territoriaux d’aménagement numérique, recensant les infrastructures
disponibles et présentant une stratégie de développement des réseaux de
télécommunications, en priorité ceux à très haut débit fixe ou mobile.
Ces schémas « visent à favoriser la cohérence des initiatives publiques et leur bonne
articulation avec l’investissement privé. ». La définition de tels schémas est à ce stade
une condition nécessaire pour pouvoir bénéficier du fonds d’aménagement
numérique également prévu par la proposition de loi.
16 http://www.senat.fr/dossierleg/ppl08-394.html
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Compte rendu des travaux du Comité des réseaux d’initiative publique
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Réalisation Graphique : Studio Guy Bariol - guy.bariol@aliceadsl.fr
Imprimé par Corlet Imprimeur, Condé-sur-Noireau
en septembre 2009

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