Guide juridique et pratique : les données publiques

Guide Juridique
Aquitaine Europe Communication
N°4 - deCeMBre 2010
> Les données
publiques,
guide juridique
& pratique
En partenariat avec

---

Vers la réutilisation des données
détenues par les acteurs publics
Dématérialisation des processus internes, développement de l’e-administration, numérisation : les
acteurs publics (services de l’État, collectivités, etc.) produisent et détiennent des gisements de
données numériques de plus en plus riches et diversifiés.
es données constituent le
qu’il trouve son origine dans l’univers
à l’encontre des acteurs publics qui
L carburant qui alimente les anglo-saxon, on parle souvent d’open n’en respectent pas les prescriptions,
services numériques dont on
data. Outre les retombées en matière
l’appétence croissante des citoyens
observe le développement rapide,
d’activité économique, l’enjeu réside
et des acteurs économiques à faire
sur internet et, de plus en plus, sur
dans le foisonnement de nou-
valoir leurs droits en la matière ouvre
mobile. Leur agrégation, leur croise-
veaux services parmi lesquels le
la voie à de nouveaux litiges. À cet
ment, leur analyse, leur modélisation,
égard, la loi CADA pose une série
leur représentation concourent à une
de principes et de conditions afin de
“ Les données détenues
création de valeur croissante, que ce
permettre aux personnes privées
soit en termes de services rendus à
par les acteurs
d’accéder aux informations publiques
l’usager/utilisateur ou de retombées
et de les réutiliser.
économiques directes et indirectes.
publics présentent un
Les utilisations afférentes peuvent
Ensuite, ce guide s’adresse aux
aller de la plus triviale (application
extraordinaire potentiel
acteurs publics désireux de s’engager
cartographique sur smartphone pour
dans une démarche volontariste
d’innovation.”
repérer les toilettes publiques les plus
d’ouverture de leurs données, en
proches ou une place de parking)
leur proposant un cadre juridique et
aux plus élaborées (outil d’aide à la
citoyen pourra trou-
pratique afin d’opérer cette libération
décision en matière d’immobilier, par
ver une réponse à ses
en toute sécurité. Il peut donc se lire
exemple).
attentes
particulières.
indifféremment dans son ensemble
ou selon la thématique souhaitée :
Dans ce cadre, les données détenues
En marge de leurs
il entend accompagner les acteurs
par les acteurs publics, essentielle-
missions de service public, les
publics dans une mise à disposition
ment les données brutes, présentent
acteurs publics ne
ef ective et sécurisée de leurs données,
un extraordinaire potentiel d’inno-
peuvent
imaginer
en présentant d’une part le cadre
vation, d’autant que l’effort consenti
procurer cette satis-
législatif minimal à respecter et en
pour les collecter reste hors de portée
faction de manière à la
proposant d’autre part les précautions
de la majorité des acteurs privés de
fois exhaustive et individualisée,
à prendre au-delà des prescriptions
la filière et des startups
surtout au rythme des ruptures
de la loi CADA.
en particulier. Ce
technologiques et d’usages qui
« capital » initial
accompagnent en rafales la « révo-
Outre les bénéfices escomptés en
en données brutes
lution » numérique.
termes de création de valeur nouvelle
e x p l o i t a b l e s
(économique, sociale, technologique,
représente souvent un enjeu
etc.) par la réutilisation des données
crucial pour le
L’objectif du présent
publiques, une telle démarche aura
devenir d’un
guide est double
sans doute pour premier effet de
service nouvel-
faciliter leur utilisation, c’est-à-dire
lement lancé.
Tout d’abord, il vise à rappeler de façon
leur circulation entre acteurs publics,
Les acteurs publics,
synthétique et pratique les obligations
facteur d’efficience et de qualité du
en favorisant la réu-
légales auxquelles les acteurs publics
service public.
tilisation des données
sont soumis en matière d’accès et
qu’ils détiennent, peuvent
de réutilisation des données qu’ils
donc jouer un rôle d’amor-
produisent et détiennent dans le cadre
çage au-delà de la mission
de leurs missions de service public (les
première qui les a conduits à
données publiques au sens propre).
en assurer la collecte.
Il entend accompagner ces acteurs
Un tel mouvement vers la
publics dans leur mise en conformité
réutilisation des données des
avec les prescriptions légales : si le
acteurs publics s’observe à
cadre de la loi de 1978, dite loi CADA,
l’échelle mondiale. Parce
n’est pas assorti de sanctions directes
2 lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE / INTRODUCTION

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Sommaire
I - QUE SONT LES DONNÉES PUBLIQUES ?
p. 4
a - identification des données publiques
p. 4
b - le caractère administratif des documents produits ou détenus par les acteurs publics
p. 6
II - LES OBLIGATIONS DES ACTEURS PUBLICS
p. 8
a - l’élaboration du répertoire d’informations publiques
p. 8
b - la désignation d’une prAdA, un « correspondant CAdA »
p. 9
c - la mise à disposition
p. 10
d - la préparation d’une licence-type
p. 11
e - la signature d’une licence en cas de réutilisation soumise à redevance
p. 11
f - la mise à jour des données : une obligation de « bon sens »
p. 12
g - le respect des informations personnelles
p. 12
h - la prise en compte des droits de propriété intellectuelle
p. 13
1 - le respect des droits de propriété intellectuelle
p. 13
2 - la situation des agents publics auteurs de documents publics
p. 13
III - QUE PEUT-ON FAIRE AVEC LES DONNÉES PUBLIQUES ?
p. 14
a - l’utilisation des données publiques
p. 14
b - la mise à disposition des données publiques
p. 14
1 - la liberté d’accès aux documents administratifs
p. 14
2 - le droit de réutilisation des informations publiques
p. 15
3 - les limites à la réutilisation : « l’obligation de loyauté »
p. 17
4 - le retraitement des données
p. 17
IV - COMMENT METTRE LES DONNÉES PUBLIQUES À DISPOSITION
DES PERSONNES PRIVÉES ?
p. 18
a - le format du répertoire d’informations publiques
p. 18
b - les licences de réutilisation
p. 18
1 - principes
p. 18
2 - la mise à disposition à titre gratuit
p. 20
c - la redevance de réutilisation
p. 20
1 - la raison d’être de la redevance
p. 20
2 - les limites au montant de la redevance
p. 21
3 - le calcul de la redevance
p. 22
d - les licences-types déjà existantes
p. 22
1 - les licences-types de l’ApiE
p. 22
2 - les licences Creative Commons
p. 23
e - Formalisation des demandes de licence de réutilisation
p. 23
GLOSSAIRE
p. 26
lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE / SOMMAIRE
3

---

i Que sont les
données publiques ?
La loi autorise l’accès et/ou la réutilisation des données publiques par toute personne
qui le souhaite et impose aux acteurs publics de mettre à disposition la plupart des
données qu’ils produisent ou détiennent.
L’accès et la réutilisation des données publiques sont réglementés par la loi du 17 juil et 1978
(n° 78-753, dite loi CADA : Commission d’Accès aux Documents Administratifs), modifiée
plusieurs fois pour être adaptée aux évolutions de la société et des technologies. La directive
européenne du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 (n° 2003/98/CE), concer-
nant la réutilisation des informations du secteur public, entend harmoniser les pratiques des États
membres en la matière et améliorer les possibilités de réutilisation des informations publiques à
l’échel e de l’Union européenne. L’ordonnance (n°2005-650) du 6 juin 2005, relative à la liberté
d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, transpose
cet e directive en droit français. Le décret (n° 2005-1755) du 30 décembre 2005, pris en appli-
cation de cet e ordonnance, vient en préciser les modalités d’application et permet désormais une
réutilisation à des fins commerciales ou non. Enfin, la circulaire (PM n° 5156/SG) du 29 mai 2006
apporte des précisions importantes en la matière.
La loi CADA opère une distinction entre documents administratifs et informations publiques. Elle
aménage une liberté d’accès aux documents et un droit de réutilisation des informations
publiques. Ces dernières se définissent comme les données brutes ou enrichies contenues dans
les documents administratifs, qu’il s’agisse d’informations économiques, géographiques, sociales,
commerciales, touristiques, etc. Ces données composent la matière première essentielle à
l’émergence de nouveaux services aux usagers/utilisateurs.
a - Identification des données publiques
Au sens de la loi CADA du 17 juillet 1978, les données publiques sont des informations
contenues dans les documents produits ou reçus par un acteur public dans
l’exercice de ses missions de service public. On entend par acteur public :
- L’État,
- Les collectivités territoriales : Régions, Départements
et Communes,
- Les autres personnes de droit public ou de droit privé chargées d’une
mission de service public.
Loi CADA
art. 1er et 10
Les personnes privées disposent d’un droit d’accès et de réutilisation
sur ces documents publics qui sont, entre autres :
- les dossiers,
- les rapports,
- les études,
- les statistiques,
- les instructions,
- les circulaires,
- les notes et réponses ministérielles,
- les comptes-rendus…
4 lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE / QUE SONT LES DONNÉES PUBLIQUES ?

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service public - données brutes
acteurs publics - loi CADA
documents administratifs - SPIC...
Cependant, certains documents échappent à cette obligation légale. L’acteur public est alors
libre de les mettre à disposition ou non des usagers :
- les documents qui n’existent plus, parce qu’ils ont été détruits, transmis à une autre autorité
administrative, voire parfois perdus ;
- les documents préparatoires ou qui ne sont pas achevés. L’acteur public est en droit de les
communiquer mais devra rester attentif à l’usage qui en sera fait 1 .
1 Cf. partie ii, f, p. 12
Ces documents deviennent immédiatement communicables aux usagers dès lors qu’ils prennent
une forme définitive ou achevée.
Enfin, d’autres documents sont interdits à la communication :
- les documents dont certaines lois interdisent ou règlementent la communication. Il
Articles, 6, I, 1
s’agit, par exemple, des avis du Conseil d’État, des avis des juridictions administratives ou de
et 6, I, 2
certains documents de la Cour des comptes ;
- les documents susceptibles de porter atteinte à des secrets d’État, à la sûreté ou à la
sécurité du territoire. Il s’agit, par exemple, des délibérations du gouvernement, de la politique
extérieure ou de secrets protégés par la loi.
Code du
Passé un certain délai, ces documents deviennent communicables. Ces délais varient de 25
patrimoine, art.
à 100 ans selon les documents concernés. Cependant, les archives publiques dont la commu-
L. 213-1
nication peut entraîner la diffusion d’informations pouvant porter atteinte à la sécurité intérieure
et L. 213-2
échappent à tout droit de consultation.
Si les documents demandés ont déjà été rendus publics, l’acteur public
sollicité n’a pas l’obligation de les fournir car ils sont librement accessibles
par tous. Il en va de même des documents qui ont déjà été transmis à
la personne qui en fait la demande, l’acteur public n’est pas tenu
Article 2
de les fournir à nouveau.
Lorsqu’il considère la demande comme abusive, l’acteur
public peut refuser de communiquer le document. Le
caractère abusif s’apprécie en fonction du nombre de
documents demandés et du caractère répétitif ou
systématique de la demande. Cette disposition a
été prise pour éviter les demandes ayant mani-
festement pour objet de perturber le fonctionne-
ment du service public.
lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE / QUE SONT LES DONNÉES PUBLIQUES ?
5

---

i Que sont les
données publiques ? (suite)
b - Le caractère administratif des documents produits
ou détenus par les acteurs publics
> Généralités
Seuls les documents qui sont produits ou détenus par les acteurs publics dans le cadre
Article 1
d’une mission de service public sont soumis à une obligation de mise à disposition.
Ces documents ne sont soumis à la loi CADA que s’ils possèdent un caractère administratif.
Le caractère administratif d’un document est déterminé par la réalisation d’une mission de
service public.
Le service public est une activité assurée ou assumée par un acteur public dans le
but de satisfaire l’intérêt général de la Nation. La valorisation et la libération des
données publiques entrent dans le cadre de cet intérêt général. Cette notion de
service public est essentielle.
> Le cas particulier des SPIC
Même si les documents produits ou reçus par un acteur public dans l’exercice d’une mission de
Article 10, b
Service Public à caractère Industriel et Commercial (SPIC) présentent un caractère administratif,
ils sont spécifiquement exclus du droit à réutilisation par la loi CADA. Une personne privée ne
peut en exiger la commnuciation pour réutilisation. La décision de communiquer ou non
le document revient à l’acteur public. Toutefois, les acteurs publics sont obligés de garantir les
droits d’accès et de consultation de ces documents.
Il existe un grand nombre d’établissements chargés d’un SPIC en France : la SNCF, la RATP,
l’EFS (Établissement Français du Sang), etc.
6 lEls donné
E
E
s donné s publiqu
E
E
s publiqu s
E , G
, uid
G
E
uid juridiqu
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E
/ QUE
QUE SONT
S

ONT LES
LES DONNÉES
DONNÉES PUBLIQUES ?
PUBLIQUES

---

service public - données brutes
acteurs publics - loi CADA
documents administratifs - SPIC...
> Documents soumis ou exclus des droits d’accès et de réutilisation
DOCUMENTS PRODUITS OU DÉTENUS PAR LES ACTEURS PUBLICS
DANS LE CADRE DE LEURS
HORS CADRE DE LEURS
MISSIONS DE SERVICE PUBLIC
MISSIONS DE SERVICE PUBLIC
Services de l’État et collectivités
Documents soumis aux droits
Prestataires de l’acteur public
d’accès et de réutilisation
Excepté certaines restrictions
concernant les documents exclus du
droit d’accès et/ou de réutilisation par
la loi CADA (art. 1er, 6 et 10) dont la
mise à disposition est interdite ou
laissée à la libre appréciation de
Personnes privées
l’acteur public concerné .
1
1 Cf. partie i, a, p. 4
(personnes physiques,
ET
sociétés ou associations)
À condition que les documents aient
en charge d’une mission
un lien direct avec le service public
de service public
(exemples : comptes, budget,
protocoles d’accord, conventions…).
S’ils en sont détachables, ce sont des
documents privés (exemples : lettres,
S
Documents exclus des droits
bulletins de salaire…) non soumis aux d’accès et de réutilisation
contraintes de la loi CADA.
Exemples de documents
produits par l’acteur public
en dehors de ses missions
de service public : documents
Documents soumis au droit d’accès
relatifs à la gestion de biens
mais exclus du droit de réutilisation appartenant à des particuliers ;
Soumis au droit d’accès, excepté
gestion du domaine privé des
certaines restrictions concernant les
collectivités territoriales, etc.
documents exclus du droit d’accès
ODUCTEUR DES DOCUMENTPR
et/ou de réutilisation par la loi CADA
(art. 1er, 6 et 10), dont la mise à
disposition est interdite ou laissée à
la libre appréciation de l’acteur public
Établissements/personnes
concerné
publics ou privés
en charge d’un service public
ET
industriel et commercial
à condition que les documents aient
(SPIC)
un lien direct avec le service public
(exemples : comptes, budget,
protocoles d’accord, conventions…).
S’ils en sont détachables, ce sont des
documents privés (exemples : lettres,
bulletins de salaire…) non soumis aux
contraintes de la loi CADA.
Mais spécifiquement exclus du
droit de réutilisation par l’article 10b
de la Loi CADA
lE
l s donné
E
E
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E , G
, uid
G
E
uid juridiqu
E
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A
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E
/ QUE
QUE SONT
S

ONT LES
LES DONNÉES
DONNÉES PUBLIQUES ?
PUBLIQUES
7

---

ii Les obligations
des acteurs publics
La mise à disposition des données produites ou détenues par les acteurs publics est
un processus ouvert. La loi CADA et le décret du 30 décembre 2005 fixent les règles
minimales à respecter pour accompagner l’ouverture des données publiques au sens
strict (produites ou détenues par l’acteur public dans le cadre d’une mission de service
public).
1 Cf. partie iV, a, p. 18
a - L’élaboration du répertoire d’informations publiques 1
Les acteurs publics ont l’obligation de constituer un répertoire des informations publiques
qu’ils produisent ou détiennent. Ce répertoire recense les principaux documents (et
2 Cf. partie i, a, p. 4
données) publics en leur possession 2 . Quelle que soit la taille de la collectivité ou de l’acteur
public concerné, ce répertoire doit obligatoirement être tenu à disposition des administrés. En
cela, il a vocation à favoriser l’ouverture (pour accès et/ou réutilisation). Il permet, en outre, aux
utilisateurs d’affiner leur demande.
Le répertoire doit contenir, a minima, les 5 éléments suivants :
Article 17
- titre exact,
- objet,
- date de création,
- conditions de réutilisation (par exemple : aucune condition, avec une demande préalable ou
une obligation de licence),
- date et objet des mises à jour (le cas échéant).
Certains documents administratifs détenus ou produits par les acteurs publics peuvent ne pas
Article 2
figurer dans ce répertoire ; d’autres sont interdits à la communication. Il s’agit respectivement de :
Alinéa 2
- ceux n’étant pas achevés ou ne présentant pas un caractère définitif,
Articles 6 et 10
- ceux étant légalement exclus du droit d’accès et de réutilisation.
Si l’acteur public concerné dispose d’un site internet, il est obligé de produire une
version électronique du répertoire d’informations publiques et de la mettre en ligne. Pour
les collectivités, la constitution d’un tel répertoire représente, certes, un effort, mais souvent
moindre qu’il n’y paraît à première vue. En effet, une grande partie de leurs documents admi-
nistratifs est déjà répertoriée (cadastre, listes électorales, cartographies, aménagements des
sols, urbanisme, etc.).
Au-delà de ces prescriptions légales, il peut s’avérer intéressant de met re à disposition un
Décret du 30
échantil on de certaines données afin que le réutilisateur intéressé puisse en tester l’utilité avant
décembre
de sol iciter la base complète. De même, en vue d’assurer une mise à disposition ef ective des
2005
données, il est recommandé d’assurer une mise à jour régulière de ce répertoire, surtout
Art. 36, Al. 2
s’il est consultable par internet. La création et la mise en ligne d’un tel répertoire s’avèrent cohé-
rentes, non seulement avec la logique d’ouverture des données, mais également avec la politique
de communication en ligne des col ectivités. Il est également préférable que ce répertoire soit
progressivement enrichi de nouveaux renseignements et contienne notamment les informations
suivantes :
- nom de la personne à contacter pour obtenir la donnée recherchée,
- format de mise à disposition des données,
- présence ou non de droits de propriété intellectuelle,
- principales conditions de réutilisation (licence, redevance, limites),
- format de mise à disposition.
8 lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE / LES OBLIGATIONS DES ACTEURS PUBLICS

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données personnelles
propriété intellectuelle - mises à jour
répertoire - responsabilité - numérisation...
Cf. partie iV, d,
3
L’Agence du Patrimoine Immatériel de l’État (APIE) 3 met à disposition sur son site internet
note ApiE, p. 23
les répertoires des informations publiques déjà constitués par certains acteurs publics sensibi-
lisés à l’ouverture des données publiques. Ces répertoires visent à permettre au secteur public
POUR PLUS D’INFORMATIONS
mais aussi - et surtout - aux personnes privées, de disposer d’une meilleure connaissance des
www.francenumerique2012.fr
informations publiques disponibles. Cette visibilité dégage des opportunités de création, de dé-
www.apiefrance.com
veloppement et de commercialisation de nouveaux produits ou services à valeur ajoutée dans
ou directement
de nombreux domaines. Dans cette optique, l’APIE travaille actuellement, dans le cadre du plan
http://bit.ly/a5rRk0
France Numérique 2012, à la création d’un portail unique d’accès aux informations publiques.
b - La désignation d’une PRADA, le « correspondant CADA »
Créée en 2005, la Personne Responsable de l’Accès aux Documents Administratifs et des
questions relatives à la réutilisation des informations publiques (PRADA) est chargée de
veiller au respect de la réglementation en matière de documents administratifs.
La présence d’une PRADA est obligatoire dans :
Article 24
- les Ministères et les Préfectures,
- les Communes (à partir de 10 000 habitants), les Départements et les Régions,
- les établissements publics employant au moins 200 agents,
- les EPCI regroupant 10 000 habitants ou plus,
Décret du 30
- les autres personnes de droit public ou privé chargées de la gestion d’un service public 4 et
décembre
employant au moins 200 agents.
2005
Au sein de son établissement, les missions de la PRADA consistent à favoriser et veiller au
Article 42
respect des bonnes pratiques des acteurs publics en matière d’informations publiques ainsi qu’à
apporter une véritable expertise juridique sur l’accès et la réutilisation des données :
Cf. partie i, b,
- identifier les données devant être mises à disposition en maintenant un dialogue constant avec
4
note service
les services et les élus,
public, p. 6
- assurer une veille juridique permanente afin d’être en mesure de mettre en œuvre les pres-
criptions légales actualisées, quel que soit le domaine (par exemple : obligation de mise à
disposition des données environnementales spécifiquement prévues dans le Code de l’envi-
ronnement),
- coordonner la constitution du répertoire des informations publiques,
- recevoir et traiter les demandes de communication (accès et/ou réutilisation),
- recevoir les réclamations en la matière et les traiter,
- être en relation directe avec la Commission d’Accès aux Documents Administratifs (CADA) 5
et son réseau de PRADA,
Cf. note CAdA
5 ci-après, p. 10
- établir un bilan annuel des demandes d’accès et de réutilisation qui sera présenté à la CADA,
- toute autre compétence peut lui être accordée à condition qu’elle concerne des documents
administratifs ou des informations publiques et qu’elle soit conforme à la loi CADA.
POUR EN SAVOIR PLUS,
SUR LE SITE DE LA CADA
La PRADA est désignée par l’autorité responsable du service dans lequel elle intervient
www.cada.fr/fr/annuaire/
(ministre, préfet, maire, président de Conseil, directeur général ou de service, etc.). Cette dési-
prada.pdf
gnation doit obligatoirement être portée à la connaissance de la CADA et du public (sur le site
et
internet s’il en existe un). Elle doit mentionner certaines informations sur la PRADA :
http://bit.ly/aSSDal
- son nom,
- ses prénoms,
- sa profession et ses fonctions,
- ses coordonnées professionnelles,
- l’autorité qui l’a désignée (avec ses coordonnées).
lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE / LES OBLIGATIONS DES ACTEURS PUBLICS
9

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ii Les obligations
des acteurs publics (suite)
> La CADA (www.cada.fr)
La Commission d’Accès aux Documents Administratifs (CADA) est une autorité
administrative indépendante chargée de veiller à la bonne application de la loi
Chapitre III
CADA. En tant que référent en matière de droits d’accès aux documents adminis-
Article 20 et s.
tratifs et de réutilisation des informations publiques, elle agit autant en faveur des
administrés que des acteurs publics :
- c’est une autorité administrative indépendante créée par la loi CADA,
- elle est indépendante de l’État. À cet égard, elle agit au nom de l’État mais n’est
pas soumise à l’autorité hiérarchique d’un ministre et ses membres ne sont pas
révocables,
- elle peut contrôler les pratiques en matière de données publiques (accès, conditions
de réutilisation, licences de réutilisation, tarifications, etc.),
- elle ne peut s’autosaisir et agit uniquement sur saisine d’une administration ou
d’un demandeur,
- en cas de refus de communication, elle doit toujours être saisie en premier.
Article 18 et 22
Si le refus persiste, le juge administratif peut alors être saisi (en recours en excès de
pouvoir),
- elle rend des « avis » non contraignants juridiquement, qu’elle publie toutefois sur
son site internet (rôle dissuasif et d’exemplarité),
- elle peut être consultée par tout acteur public concernant l’application de la loi
POUR PLUS D’INFORMATIONS
CADA ; dans ce cadre, elle rend des « conseils »,
http://www.service-public.fr/
actualites/001744.html
- elle est toujours en relation avec les PRADA et anime un réseau avec elles,
- elle peut prononcer des sanctions à l’encontre des réutilisateurs en cas de non
respect des règles de réutilisation, notamment celles fixées par l’article 12 de la loi
Cf. partie iii, b, 3,
1
CADA 1 . En revanche, elle ne peut pas prononcer de sanctions à l’encontre des
p. 17
acteurs publics.
c - La mise à disposition
Tous les documents produits ou détenus par l’acteur public (dans le cadre de ses missions de
2 Cf. partie i, p. 4
service public) doivent être mis à disposition des administrés pour accès et/ou réutilisation,
à condition qu’ils présentent un caractère administratif 2 . Les établissements et institutions
d’enseignement et de recherche, les établissements, organismes ou services culturels ainsi que
Articles
les archives départementales, peuvent fixer leurs propres conditions de mise à disposition en
1er, 6, 10 et 11
matière de réutilisation, s’ils le souhaitent. Au-delà des prescriptions de la loi CADA, les acteurs
publics sont libres de communiquer les autres données qu’ils possèdent, sauf celles spécifique-
ment exclues par la loi.
> Le format de la mise à disposition :
Quels que soient leurs supports et leurs formes (papier, électronique, sonore, vidéo,
etc.), les documents administratifs doivent être mis à disposition par les acteurs
publics. Ces derniers n’ont pas l’obligation d’adapter le format de leurs données aux
Article 1er, Al. 2
demandes qui leur sont présentées et peuvent limiter le format de la communication
Article 4
à leurs possibilités techniques. Cependant, pour favoriser l’ouverture des données, il
est conseillé de privilégier les formats numériques « ouverts », permettant une exploi-
tation par le plus grand nombre possible de réutilisateurs.
10 lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE / LES OBLIGATIONS DES ACTEURS PUBLICS

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données personnelles
propriété intellectuelle - mises à jour
répertoire - responsabilité - numérisation...
> La numérisation des données :
L’un des leviers de la valorisation des données publiques est leur mise à disposition
sous format électronique. Leur réutilisation passe avant tout par le développement
de produits ou services numériques. De plus, la numérisation présente plusieurs
avantages :
- réduction des coûts de stockage, de mise à disposition, de communication, etc.,
- facilité et simplicité d’accès,
- rediffusion à distance, plus large et plus rapide,
- plus grande souplesse dans le traitement des données (mise à jour, modifications,
ajouts, retraitements),
- meilleure préservation des documents papier numérisés,
- disponibilité des données à tout moment et en tout lieu,
- dispense de la nécessité de créer un guichet physique attaché à chaque acteur public
afin d’accueillir les demandes.
d - La préparation d’une licence-type
La loi CADA impose aux acteurs publics de rédiger une licence-type dès lors que la réu-
3 Cf. partie iV, b, p. 18
tilisation des données est soumise à redevance 3 . Ils sont par ailleurs tenus de la mettre à
disposition des réutilisateurs potentiels, sous format papier et/ou électronique. De préférence,
cette licence-type doit comporter des zones laissées blanches qui seront remplies en fonc-
tion des besoins. L’un des objectifs de la licence-type réside dans la rédaction, à l’avance, de
Article 16
clauses communes et de conditions générales de réutilisation, quel que soit le réutilisateur
Alinéa 3
intéressé. Ce dernier, en consultant les termes de la licence-type, sera informé des principales
conditions générales de réutilisation des données produites ou détenues par l’acteur public,
notamment ses propres obligations et les sanctions qu’il encourt en cas de manquements ainsi
que les références juridiques applicables.
Pour autant, si les acteurs publics sont tenus de préparer des licences-types et de les mettre à
disposition, ils ne sont pas obligés de les utiliser à la lettre lors d’une réutilisation encadrée par
une licence. En effet, des licences plus spécifiques peuvent être rédigées et adaptées à chaque
type de réutilisation ou de données. Elles peuvent être totalement différentes de la licence-type
issue de l’article 16. Elles seront préparées en fonction de la donnée réutilisée, du réutilisateur
et/ou de la réutilisation envisagée.
e - La signature d’une licence en cas de réutilisation soumise à redevance 4
4 Cf. partie iV, b, p. 18
La loi CADA impose la conclusion d’une licence de réutilisation des données publiques en
cas de réutilisation contre le versement, au profit des acteurs publics, d’une redevance.
Cette licence doit, notamment, toujours indiquer le montant de la redevance et, le cas échéant,
Article 16
la périodicité de son versement (par anticipation et généralement annuel). Elle peut faire figurer
Article 17
la base de calcul. Si cette mention n’est pas obligatoire, elle reste fortement recommandée pour
Alinéa 2
des raisons de transparence et de respect des règles de la concurrence.
D’autant que les acteurs publics sont tenus de rendre leurs bases de calcul disponibles à toute
personne qui en fait la demande. Cette obligation vise à prévenir les abus relatifs à la redevance
(respect des règles de la concurrence, proportionnalité, objectivité, etc.) et à garantir la transpa-
rence du travail de l’acteur public.
lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE / LES OBLIGATIONS DES ACTEURS PUBLICS
11

---

ii Les obligations
des acteurs publics (suite)
f - La mise à jour des données : une obligation de « bon sens »
Des données régulièrement mises à jour s’avèrent plus pertinentes et répondent mieux aux
besoins des réutilisateurs. Les acteurs publics doivent donc effectuer ce travail qui peut parfois
demander beaucoup de temps. Cette actualisation confère une valeur ajoutée importante aux
données, gage de qualité, surtout en situation de réutilisation commerciale. Enfin, ces mises
à jour leur permettent de se mettre à l’abri de certains risques juridiques susceptibles
d’engager leur responsabilité et/ou celle des réutilisateurs.
> Mise en jeu de la responsabilité des acteurs publics
Si des erreurs sont commises, la responsabilité pour faute de l’acteur public peut être
engagée. Des données fausses ou incomplètes peuvent engendrer des préjudices moraux,
matériels ou commerciaux importants pour les personnes affectées par ces erreurs (par
exemple, en cas d’omission de la mention des droits de propriété intellectuelle sur un document
administratif). Pour se prémunir de tout risque pouvant engager leur responsabilité, il est
recommandé aux acteurs publics de rester attentifs à la qualité des données qu’ils transmettent
et d’effectuer des mises à jour régulières. Le rythme demeure fonction des données concernées
et des capacités de chaque acteur. Il est recommandé de procéder à cette mise à jour au moins
une fois par an.
Si ces erreurs sont produites par le réutilisateur, la responsabilité de l’acteur public pourrait
accessoirement être engagée. À cet égard, les acteurs publics sont en droit de saisir la
CADA dès lors qu’ils constatent un manquement du réutilisateur aux prescriptions de la
loi CADA ou aux termes de la licence de réutilisation. Il est conseillé aux acteurs publics de
prévoir, dans leurs licences de réutilisation, des clauses de réserve de responsabilité quant aux
manquements éventuels des réutilisateurs et de rappeler au licencié ses propres obligations en
la matière. Les acteurs publics peuvent procéder à des contrôles, si cela leur est matériellement
possible, afin de prévenir et éliminer les erreurs éventuelles.
Chacune des opérations suivantes peut se révéler source d’erreurs :
- collecte,
- traitement,
- enregistrement,
- mise à disposition,
- anonymisation,
- réutilisation,
- retraitement,
- non respect des droits de propriété intellectuelle,
- etc.
g - Le respect des informations personnelles
La confidentialité des informations relatives aux personnes doit toujours être assurée.
Au sens de la loi Informatique et Libertés du 6 janvier 1978 (art.2), les données personnelles
sont des informations permettant d’identifier une personne physique par un ou plusieurs élé-
Articles
ments qui lui sont propres (nom, adresse, caractéristiques personnelles, etc.). Les documents
3, 10 et 13
publics qui contiennent le nom d’une personne ou qui permettent son identification ne peuvent
pas être réutilisés en l’état.
Cependant, cela n’empêche pas la mise à disposition de ces documents. Un document public
contenant des données à caractère personnel peut être réutilisé, mais uniquement après avoir
procédé à l’une des formalités suivantes :
- L’anonymisation : les informations à caractère personnel doivent être retirées, effacées ou
masquées (y compris au risque de vider les documents de leur sens premier) par les acteurs
12 lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE / LES OBLIGATIONS DES ACTEURS PUBLICS

---

données personnelles
propriété intellectuelle - mises à jour
répertoire - responsabilité - numérisation...
publics eux-mêmes. Les réutilisateurs peuvent toujours exiger cette anonymisation de la part de
l’acteur public, préalablement à la réutilisation.
- L’autorisation (consentement) des personnes concernées, explicite et signifiée par écrit, doit
être préalable à la réutilisation d’un document qui n’a pas été rendu anonyme. Cette formalité
permet de conserver une trace écrite du consentement, qui servira de preuve en cas de
contestation.
h - La prise en compte des droits de propriété intellectuelle
Cf. partie i, b,
1
1 - Le respect des droits de propriété intellectuelle
tableau, p. 7
Les informations contenues dans les documents publics peuvent être grevées de droits de
propriété intellectuelle (droits d’auteur, droits voisins des droits d’auteur ou droits spécifiques
– dits sui generis – des producteurs de base de données). Ainsi, les acteurs publics peuvent
Article 10, c
posséder des données sur lesquelles des tiers (personnes privées) détiennent des droits de
Article 9
propriété intellectuelle. Ces données présentent un caractère privé 1 . Elles ne sont donc pas
Article 25
soumises aux prescriptions de la loi CADA en matière de réutilisation mais à un régime de
droit commun. Dans le cadre de la loi CADA, le droit d’accès à ces données reste effectif, mais
uniquement dans le but de les consulter.
Code de
L’acteur public est en droit de les mettre à disposition des réutilisateurs à condition :
la propriété
intellectuelle,
- de signaler clairement la présence de droits de propriété intellectuelle sur ces documents, et
art. L. 112-1
- d’indiquer expressément l’identité des propriétaires pour permettre aux réutilisateurs
potentiels d’entrer en contact avec eux s’ils souhaitent exploiter de tels documents. Si les
acteurs publics ne connaissent pas le (ou les) titulaire(s), ils doivent au moins indiquer la source
POUR PLUS D’ExPLICATIONS
des documents qu’ils détiennent.
Guide juridique AEC
« Comprendre et respecter
2 - La situation des agents publics auteurs de documents publics
le droit d’auteur » sur le site
www.aecom.org
Les documents produits par un agent public sont-ils soumis au code de propriété
ou directement
intellectuelle ? Le droit de la propriété intellectuelle attribue aux personnes qui conçoivent des
http://bit.ly/bcYGda
œuvres de l’esprit des droits (d’ordre moral et patrimonial) sur ces créations. Pour cela, il faut
que l’œuvre présente un caractère d’originalité. Elle doit être issue de l’activité intellectuelle
de création de son auteur, présenter un caractère d’originalité et ne pas ressembler à une
œuvre déjà existante.
Dans le cadre de leurs activités, les agents publics (fonctionnaires ou contractuels) peuvent
Code de la
concevoir des documents soumis à un droit de propriété intellectuelle. Ces agents disposent
propriété
alors de droits moraux et patrimoniaux sur ces créations, à condition qu’il s’agisse d’œuvres
intellectuelle
originales et individuelles, créées par le seul agent, par opposition aux œuvres collectives.
art. L.111-1
et L.113-2
Dans un tel cas, si les données convoitées sont dissociables de l’œuvre produite, l’acteur public
est tenu de mettre ces données brutes à disposition des tiers pour accès et réutilisation. En
effet, les données brutes ne présentent aucun caractère d’originalité ; elles ne sont donc pas
soumises aux dispositions du Code de la propriété intellectuelle. Il peut s’agir, par exemple,
d’horaires, de données chiffrées, de listing, etc. Dans ce cas, ces données sont consultables et
réutilisables dans les conditions « normales ».
Si les données sont indissociables de l’œuvre produite, leur consultation par des tiers
(droit d’accès) doit être autorisée à la seule condition de citer le nom de l’agent qui a conçu
le document (droit de paternité), s’il en fait la demande. En revanche, la mise à disposition
pour réutilisation ne pourra s’effectuer qu’avec le consentement préalable et exprès de l’agent
concerné.
lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE / LES OBLIGATIONS DES ACTEURS PUBLICS 13

---

iii Que peut-on faire avec
les données publiques ?
La loi CADA favorise l’ouverture des données publiques au profit de toute personne qui
le souhaite. Son objectif est de valoriser les gisements de données publiques qui existent.
Elle offre un cadre légal minimal que les acteurs publics et les réutilisateurs doivent
respecter pour assurer cette ouverture. Au-delà de ce cadre légal, les acteurs publics
sont souverains en matière de libération des données qu’ils détiennent. À cet égard,
l’utilisation, l’accès et la réutilisation des données publiques doivent être clairement
différenciés.
a - L’utilisation des données publiques
La finalité première des documents administratifs est leur utilisation par les acteurs
publics eux-mêmes. Dans le cadre de l’ouverture des données publiques, ceux-ci ont tout
intérêt à échanger les informations qu’ils détiennent. L’échange d’informations publiques, aux
Article 10
fins de l’exercice d’une mission de service public, n’est pas considéré comme une réutilisation
au sens de la loi CADA.
Toutefois, les principes de liberté d’accès et de droit de réutilisation des informations
publiques s’appliquent lorsqu’un acteur public détient des données produites par un
autre acteur public. L’acteur public en possession d’un document administratif produit par un
autre acteur public est donc obligé d’en assurer la mise à disposition.
Les droits de propriété intellectuelle qu’un acteur public est susceptible de détenir sur un
document qu’il a produit et transmis à un autre acteur public ne doivent pas faire obstacle à sa
réutilisation par des tiers. Les acteurs publics peuvent conclure entre eux des conventions
précisant les modalités de réponse à une demande de réutilisation d’un document qu’ils
ont échangé. En l’absence de règles préétablies, il conviendra soit de recueillir le consen-
tement de l’acteur public titulaire des droits, soit de lui transférer directement la demande de
réutilisation après en avoir avisé le demandeur.
b - La mise à disposition des données publiques
1 - La liberté d’accès aux documents administratifs
1 Cf. partie i, p. 4
Principes 1
Tous les documents publics (y compris les informations et données) produits ou détenus
par les acteurs publics dans le cadre de leurs missions de service public sont librement
accessibles à toute personne qui demande à les consulter :
Articles 1 a 4
- l’article 6 de la loi CADA dresse la liste des documents qui ne sont pas consultables ou qui le
sont sous certaines conditions ;
- par ailleurs, il convient de mentionner, le cas échéant, la présence de droits de propriété
intellectuelle sur les documents soumis à consultation et de veiller à ne pas transmettre sans
l’autorisation des personnes concernées des données à caractère personnel ;
- les demandeurs n’ont pas besoin de justifier d’un intérêt particulier ou d’une qualité spéciale
pour pouvoir consulter un document administratif.
Les acteurs publics ne peuvent interdire, ni même restreindre, l’accès à un document public,
sauf lorsque la loi les y autorise. Si une demande présente un caractère abusif, en particulier
par son caractère répétitif ou systématique, les acteurs publics ne sont pas obligés d’y donner
suite. Si le document demandé a déjà été transmis une première fois à la personne, l’acteur
public peut refuser une nouvelle communication.
14 lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE / QUE PEUT-ON FAIRE AVEC LES DONNÉES PUBLIQUES ?

---

liberté d’accès - droit de réutilisation
loyauté - intégrité - preuve - consentement - Europe...
Toute décision de refus doit être présentée en respectant certaines règles de forme :
- être motivée,
Article 25
- être rendue par écrit,
- être délivrée par courrier recommandé avec accusé de réception,
- mentionner les voies et délais de recours applicables.
L’absence de réponse de l’acteur public pendant plus d’un mois après réception de la demande vaut
refus implicite de communication, même en l’absence de motivation. À l’expiration de ce délai, le
demandeur peut alors engager une procédure contre ce refus auprès de la CADA
Cf. partie ii,
2 . Le demandeur
2 note CAdA, p. 10
y est même invité car toute nouvel e demande de communication pourrait être considérée comme
abusive par l’acteur public concerné. Il est donc préférable que chaque acteur public réponde aux
demandes qui lui sont adressées, expressément et dans le mois. En cas de contestation par le
demandeur, cet e réponse motivée pourra faire office de preuve.
Article 2
Il convient de bien distinguer l’accès à une information de sa réutilisation, notam-
ment si l’acteur public décide d’encadrer la réutilisation par une licence. Dans un
tel cas, une personne privée qui demande à consulter un document public ne
pourra en aucun cas réutiliser les informations qu’il contient sur ce seul fonde-
ment. Pour disposer d’un droit à réutilisation, elle devra formuler une demande de
réutilisation. Cette demande peut être adressée conjointement à la demande d’accès.
A contrario, si un acteur public n’a pas fixé de redevance ni imposé de licence, il ne
peut s’opposer à la libre réutilisation des informations qu’il met à disposition, sur
son site internet par exemple.
3 Cf. partie i, p. 4
Cf. partie i,
Les acteurs publics concernés
4 tableau, p. 7
Toutes les autorités administratives 3 doivent rendre accessibles les documents administratifs
qu’elles produisent ou détiennent dans le cadre de leurs missions de service public. Une telle
obligation s’adresse également aux personnes privées (associations ou sociétés) en charge de
Article 1
la gestion d’un service public. L’élément principal à prendre en compte pour savoir quels sont
Alinéa 2
les acteurs concernés est la gestion d’un service public. 4
2 - Le droit de réutilisation des informations publiques
Par principe, toute information publique est réutilisable, à titre commercial ou non, même si
des restrictions restent possibles. Le régime de réutilisation existe principalement dans le
but de favoriser la valorisation, notamment économique, des données contenues dans
les documents administratifs.
La réutilisation des données est définie comme leur utilisation par d’autres personnes
Article 10
que les acteurs publics et pour d’autres fins que celles répondant à des missions
de service public. L’échange d’informations entre acteurs publics ne constitue pas une
réutilisation au sens de la loi CADA 5 . Par exemple, l’exploitation des données relatives
aux transports en commun publics (horaires, trajets, arrêts, etc.) constitue une réutilisation
5 Cf. partie iii, a, p. 14
uniquement si cette exploitation est réalisée par des personnes privées.
lE
l s donné
E
E
s donné s publiqu
E
E
s publiqu s
E , G
, uid
G
E
uid juridiqu
E
E
juridiqu
E E
t pr
E
A
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A
E
tiqu /
E
/ QUE
QUE PEUT-
PEUT ON
-

ON FAIRE
F

AIRE AVEC
A

VEC LES
LES DONNÉES
DONNÉES PUBLIQUES ?
PUBLIQUES
15

---

iii Que peut-on faire avec
les données publiques ? (suite)
Cf. partie i,
1 tableau, p. 7
Les données publiques produites sont réutilisables par toute personne qui le souhaite lorsque : 1
- elles sont produites dans le cadre d’une mission de service public,
- elles sont produites par un prestataire extérieur (en général une personne privée) pour le
compte d’un acteur public (qui est alors maître d’ouvrage), à condition qu’elles soient produites
dans le cadre d’une mission de service public.
Les données détenues par les acteurs publics sont réutilisables par toute personne qui le
souhaite. Elles le sont à condition d’avoir été produites par un autre acteur public (directement
ou en maîtrise d’ouvrage), dans le cadre de ses missions de service public.
2 Cf. partie i, p. 4
Les données exclues du droit de réutilisation prescrit par la loi CADA sont : 2
- celles exclues de tout droit d’accès ou de réutilisation selon la loi CADA,
- celles produites ou détenues en dehors de toute mission de service public,
Article 6
- celles produites dans le cadre d’un SPIC.
Article 10, b
- celles sur lesquelles il existe des droits de propriété intellectuelle, sauf si leur propriétaire en
autorise l’exploitation.
Certains acteurs publics peuvent fixer eux-mêmes les conditions de réutilisation des données
qu’ils produisent ou détiennent. Il s’agit :
- des établissements et institutions d’enseignement et de recherche,
Article 11
- des établissements, organismes ou services culturels.
Indépendamment des demandes de réutilisation, les acteurs publics ont l’obligation de
communiquer, à toute personne qui en fait la demande :
- les conditions de réutilisation des informations publiques,
Article 17
Alinéa 2
- les bases de calcul du montant des redevances.
Les droits d’accès et de réutilisation sont universels. Les données publiques détenues par
les acteurs publics français peuvent être réutilisées « par toute personne qui le souhaite », sans
condition de nationalité. À l’instar d’un réutilisateur français, il est préférable que la réutilisation
par une personne de nationalité étrangère soit encadrée par la signature d’une licence, même
Article 10
en l’absence de redevance. Les termes de la licence devront respecter la législation française.
Il est conseillé aux acteurs publics de sensibiliser tout réutilisateur étranger sur le respect de la
législation en vigueur dans son pays de résidence.
Au niveau européen, deux textes complémentaires concernent expressément les don-
nées publiques :
- La directive du 17 novembre 2003 sur la réutilisation des informations du
secteur public. Elle offre un cadre minimal permettant l’accès et la réutilisation des
données publiques à l’échelle de l’Union européenne. Cette directive a été transposée
en droit français et dans la plupart des États membres de l’Union Européenne.
- La directive INSPIRE (Infrastructure for Spatial Information in the European
Community) du 14 mars 2007 vise à faciliter et organiser le partage des données
géographiques entre acteurs publics. À terme, l’objectif est de permettre au grand
public de consulter gratuitement les données collectées sur l’ensemble des territoires
européens. Cette directive n’a pas encore été totalement transposée en France, ce qui
n’empêche pas son application par les acteurs publics.
16 lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE / QUE PEUT-ON FAIRE AVEC LES DONNÉES PUBLIQUES ?

---

liberté d’accès - droit de réutilisation
loyauté - intégrité - preuve - consentement - Europe...
3 - Les limites à la réutilisation : « l’obligation de loyauté »
Lors de la réutilisation, l’intégrité des données publiques doit être préservée.
Conformément à l’article 12 de la loi CADA, celles-ci ne doivent pas être altérées et leur sens
ne doit pas être dénaturé sans le consentement de l’acteur public, auteur des données. Leurs
sources et date de dernière mise à jour doivent être indiquées. De fait, si l’acteur public donne
Article 12
son accord, ces données pourront subir certaines modifications. Dans un tel cas, les acteurs
publics doivent formuler leur accord expressément. Réciproquement, les acteurs publics doivent
communiquer ces données accompagnées de leurs sources et date(s) de dernière mise à jour.
De plus, dans le cadre d’une licence de réutilisations successives de données, les acteurs
publics doivent transmettre les mises à jour en respectant la périodicité indiquée dans la licence.
Par exemple, s’il est convenu une réutilisation mensuelle de données publiques produites par
Code
un acteur public, celui-ci est tenu de livrer, chaque mois, le document contenant les données
de propriété
publiques mises à jour.
intellectuelle,
Dans tous les cas, il est conseillé aux acteurs publics de dialoguer avec les réutilisateurs pour
art. L. 121-1
définir conjointement les modalités pratiques de la réutilisation.
4 - Le retraitement des données
Malgré l’obligation de loyauté présentée ci-dessus, ce serait une erreur d’interdire aux
réutilisateurs toute possibilité de retraitement des données publiques. Il en va de leur
valorisation. L’acteur public peut autoriser le réutilisateur à retraiter les données afin d’en
permettre l’exploitation, en apportant par exemple des modifications de forme et de présentation.
Dans ce cas, il serait préférable d’encadrer la réutilisation par une licence, même en l’absence
3 Cf. partie iV, b, p. 18
de redevance 3 . Cette licence pourra rappeler au réutilisateur l’obligation de respecter l’intégrité
des données fondée sur l’article 12.
lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE / QUE PEUT-ON FAIRE AVEC LES DONNÉES PUBLIQUES ?
17

---

iV Comment mettre les
données publiques à disposition
des personnes privées ?
La loi CADA vise à organiser la mise à disposition des données publiques dans un
cadre pratique et sécurisé. D’autres acteurs, comme l’Agence du Patrimoine Immaté-
riel de l’État (APIE) et la Commission d’Accès aux Documents Administratifs (CADA)
concourent à cet objectif et aident les acteurs publics à organiser au mieux la mise
à disposition de leurs données. S’il peut apparaître contraignant à certains égards, le
formalisme préconisé ici reste nécessaire à une mise à disposition efficace et sûre des
données publiques.
Cf. partie ii, a, p. 8
1
a - Le format du répertoire d’informations publiques 1
et d, p. 11
Chaque acteur public doit constituer un répertoire présentant les données publiques qu’il produit
ou détient et mettre ce répertoire à disposition des usagers. Pour faciliter sa mise à jour régulière
Article 17
et les recherches, il est préférable qu’il soit disponible sous forme électronique. Le cas
échéant, lors d’une demande de communication (accès et/ou réutilisation), les acteurs publics
peuvent fournir ce répertoire sous format électronique et à distance (via internet et/ou courrier
électronique).
Décret du 30
S’ils disposent d’un site internet, les acteurs publics ont l’obligation de mettre ce répertoire en
décembre 2005
ligne, accompagné d’une licence-type lorsque la réutilisation est soumise à redevance.
Article 36
L’APIE met en ligne sur son site la liste des répertoires d’informations publiques créés par certains
Alinéa 2
ministères et prépare actuellement la création d’un portail unique d’accès aux informations
publiques dans le cadre du plan France Numérique 2012.
b - Les licences de réutilisation
POUR PLUS D’INFORMATIONS
Il est préférable d’adapter les licences en fonction des données publiques
www.francenumerique2012.fr
réutilisées : des données statistiques, géographiques ou météorologiques peuvent
www.apiefrance.com
difficilement être réutilisées de la même façon.
ou directement
http://bit.ly/a5rRk0
1 - Principes
L’objectif de toute licence de réutilisation des données publiques est d’en fixer les
conditions de réutilisation. Une réutilisation accordée gratuitement peut se faire sans licence.
Article 16
Cependant, il reste préférable de prévoir, a minima, la souscription à des conditions générales
de réutilisation pour des raisons de sécurité juridique.
Chaque acteur public mettant ses données à disposition des usagers a l’obligation de préparer
une licence-type définissant les conditions de réutilisation des informations publiques soumise
2 Cf. partie i , d, p. 11
à redevance 2 . Cette licence-type doit être mise à libre disposition des réutilisateurs potentiels.
La mise à disposition d’une licence-type s’avère très utile, quel que soit le régime de
réutilisation envisagé (avec ou sans redevance).
La licence de réutilisation doit reprendre toutes les obligations légales prévues par la loi CADA. De
plus, les acteurs publics peuvent apporter des restrictions supplémentaires à leur réutilisation. Cepen-
dant, toute restriction doit impérativement être motivée par l’intérêt général, respecter le droit
de la concurrence et être proportionnée à la réutilisation envisagée.
lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE
18 COMMENT METTRE LES DONNÉES PUBLIQUES À DISPOSITION DES PERSONNES PRIVÉES ?

---

licences - redevance - APIE
proportionnalité - réutilisation commerciale
gratuité - non discrimination...
Par principe, il est interdit d’accorder des licences à titre exclusif ou qui risquent d’empêcher
le libre jeu de la concurrence. Toutefois, un droit d’exclusivité peut être accordé à un réutilisa-
teur s’il s’avère nécessaire à l’exercice d’une mission de service public
Article 14
3 . Pour établir cette
condition d’exclusivité dans la licence, l’acteur public concerné doit justifier d’un intérêt général
effectif à satisfaire.
Toute exclusivité doit obligatoirement être limitée dans le temps et son renouvellement doit
Cf. partie i, b, note
3
toujours être accordé par l’acteur public au travers d’une décision explicite et motivée (une
service public, p. 6
exclusivité strictement nécessaire et proportionnée). Le réutilisateur ne doit cependant pas être
placé dans une situation de position dominante dont il pourrait abuser. Le bien-fondé de l’octroi
d’un tel droit d’exclusivité doit être réexaminé au moins tous les trois ans.
Toute demande de licence doit préciser l’objet et la destination, commerciale ou non, de la
réutilisation envisagée. Elle peut être présentée en même temps ou faire suite à la demande
Cf. partie i i, b, note
d’accès 4 .
4 demande de
réutilisation, p. 15
Toute licence de réutilisation doit comporter les éléments suivants :
- les informations faisant l’objet de la réutilisation,
- leur source et leur date de mise à disposition,
- le caractère commercial ou non de leur réutilisation,
- les droits et obligations du licencié (la personne privée),
- le montant de la redevance et les modalités de son paiement (le cas échéant).
Il est cependant souhaitable d’y faire également figurer, notamment :
- les références juridiques applicables (principales dispositions de la loi CADA),
- la ou les réutilisation(s) envisagée(s),
- la période et la durée de validité de la licence,
Décret du 30
- la périodicité de la livraison des données en cas de livraisons successives (hebdomadaires,
décembre 2005
mensuelles, pluri-mensuelles, à partir d’un évènement, lors d’une mise à jour, etc.),
Art. 37 et 41
- les possibles restrictions d’utilisation que l’acteur public demande,
- les autorisations de modification et/ou de retraitement des données, si de tels retraite-
ments s’avèrent nécessaires, dans le respect de l’article 12,
- la possibilité, ou non, pour le licencié, de concéder à des tiers le droit de réutiliser les informations
en l’état. Ces sous-licences de réutilisation, accordées à titre commercial ou non, doivent être
conclues en respectant les termes de la licence initiale accordée par l’acteur public,
- les conditions de mise en jeu de la responsabilité de l’acteur public et du réutilisateur,
- les possibilités de règlement de litige(s) entre les parties (règlement amiable, tribunal
compétent, loi applicable, etc.),
- si nécessaire, les conditions de reconduction de la licence : tacite reconduction ou non.
lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE
19
COMMENT METTRE LES DONNÉES PUBLIQUES À DISPOSITION DES PERSONNES PRIVÉES ?

---

iV Comment mettre les
données publiques à disposition
des personnes privées ? (suite)
2 - La mise à disposition à titre gratuit
Article 15
Chaque acteur public peut décider de mettre ses données à disposition, librement et gratuite-
ment. La réutilisation gratuite peut s’effectuer avec ou sans licence.
Cependant, ne pas encadrer a minima une réutilisation peut conduire à certaines insécurités
juridiques pour chacune des parties. Les acteurs publics peuvent parfaitement soumettre toute
réutilisation gratuite à l’acceptation de conditions générales de réutilisation.
En outre, l’acceptation de ces conditions générales de réutilisation par le demandeur présente
certains intérêts :
- clarté des modalités de réutilisation,
- flexibilité,
- souplesse d’utilisation,
- simplification des procédures,
- rapidité dans les démarches,
- sécurité juridique pour chaque partie.
À cet effet, l’APIE a préparé un modèle type de conditions générales de réutilisation qui peut
Cf. partie iV, d, 2,
1
être utilisé en l’état ou adapté aux besoins de chaque acteur public 1 .
p. 23
> La réutilisation gratuite sans licence
Dans cette situation, puisque les acteurs publics n’imposent pas de convention (licence ou
conditions générales de réutilisation), toute personne peut librement réutiliser les données
publiques. Par principe et pour des raisons de sécurité juridique, l’acteur public devrait infor-
mer les réutilisateurs potentiels des dispositions de la loi. Avant tout, il s’agit des règles
issues de l’article 12 de la loi CADA : non dénaturation, non altération du sens, indication de la
Cf. partie iii, b, 3,
2
source et de la date de dernière mise à jour. 2
p. 17
> La réutilisation gratuite avec licence
Même lorsque les acteurs publics mettent leurs données à disposition gratuitement, ils peuvent
choisir d’encadrer tout type de réutilisation gratuite par une licence. A défaut d’une licence,
ils peuvent soumettre des conditions générales de réutilisation. Certes, la conclusion de licences
exige un effort financier ou humain complémentaire, mais elle garantit une sécurité juridique
supplémentaire face aux obligations de la loi CADA. Les conditions d’application de la licence
Cf. partie iV, b, 1,
3
de réutilisation à titre gratuit sont celles présentées au paragraphe précédent 3 .
p. 18
c - La redevance de réutilisation
1 - la raison d’être de la redevance
La redevance de réutilisation vise à compenser les investissements consentis par les
acteurs publics dans la mise à disposition de leurs données publiques et à favoriser de
nouveaux efforts (financiers ou humains) d’ouverture des données.
Article 15
Le montant des redevances a vocation à couvrir les coûts de collecte, de production, de mise à
disposition ainsi qu’une rémunération « raisonnable » des investissements engagés par l’acteur
public.
lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE
20 COMMENT METTRE LES DONNÉES PUBLIQUES À DISPOSITION DES PERSONNES PRIVÉES ?

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licences - redevance - APIE
proportionnalité - réutilisation commerciale
gratuité - non discrimination...
Il appartient à chaque acteur public de décider d’accorder la réutilisation de ses données
publiques soit gratuitement, soit contre le versement d’une redevance de la part du réutilisateur.
En cas de redevance, il est obligatoire qu’une licence de réutilisation soit conclue et que
son montant soit fixé par avance et de façon non discriminatoire 4 .
4 Cf. partie ii, e, p. 11
2 - les limites au montant de la redevance
Sur le long terme, le produit total des redevances ne doit pas permettre aux acteurs
publics de dégager des bénéfices grâce aux réutilisations de leurs données. Dans la
mesure où l’instauration même de cette redevance conduit nécessairement à des coûts de
Article 16
gestion, il convient de les anticiper. Ces coûts peuvent être amortis sur le long terme, grâce à la
Alinéa 2
perception de multiples redevances.
De plus, la redevance doit être calculée dans le respect des règles de la concurrence et de la
liberté du commerce et de l’industrie. Il n’est donc pas possible d’appliquer des redevances
différentes entre deux réutilisateurs qui obtiennent les mêmes données pour les réutiliser de la
même façon. En effet, les conditions de réutilisation doivent être équitables, proportion-
Décret du 30
nées et non discriminatoires pour des réutilisations comparables. De fait, le montant de la
décembre 2005
redevance doit pouvoir être calculé à l’avance et être accessible (de préférence via internet) par
Article 38
toute personne qui souhaite en connaître la base de calcul.
Toute différence de tarification de la redevance doit reposer sur des critères objectifs et
transparents, à savoir :
- le cas échéant, se justifier par la satisfaction d’intérêts généraux différents ;
- ne pas apparaître comme discriminatoire ;
- être opérée en fonction d’une différence effective entre les réutilisateurs et la réutilisation
prévue.
Il existe deux plafonds destinés à limiter la rémunération demandée par les acteurs
publics, afin qu’elle reste « raisonnable » :
- lorsque l’acteur public utilise ses propres données publiques dans le cadre d’activités
commerciales, il ne peut imposer aux réutilisateurs une redevance plus élevée que les coûts
qu’il a lui-même pris en charge pour l’utilisation de ces données ;
- le produit total des redevances perçues par l’acteur public ne doit pas dépasser, sur la période
d’amortissement, le montant total des investissements qu’il a consentis pour la collecte, la
production, la mise à disposition et la rémunération éventuelle des droits de propriété intel-
lectuelle sur les données concernées (voir ci-après, « calcul de la redevance »). Ainsi, plus
la période d’amortissement des investissements est longue, plus le montant de la redevance
imposé aux réutilisateurs sera faible. Il en résulte également que les personnes privées souhai-
tant réutiliser les informations au-delà de la période d’amortissement ne seront pas astreintes
au paiement d’une redevance. Pour autant, dans la mesure où il s’inscrit dans une période de
temps prédéfinie, le principe de proportionnalité ne pose pas de difficulté au regard du principe
de non discrimination. Il est simplement conseillé à l’acteur public qui applique une redevance
de mentionner à l’avance la période d’amortissement au-delà de laquelle la réutilisation devien-
dra gratuite.
lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE
21
COMMENT METTRE LES DONNÉES PUBLIQUES À DISPOSITION DES PERSONNES PRIVÉES ?

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iV Comment mettre les
données publiques à disposition
des personnes privées ? (suite)
3 - le calcul de la redevance
Les acteurs publics décident seuls des éléments à insérer dans la base de calcul de la rede-
vance qu’ils soumettent aux réutilisateurs. Cette base peut comprendre :
- les coûts de collecte et de production,
- les coûts de mise à disposition des données publiques,
Article 15
- les coûts de traitement et d’anonymisation, si cela s’avère nécessaire,
- la rémunération des droits de propriété intellectuelle s’il en existe,
- une « rémunération raisonnable » des investissements consentis.
De plus, la redevance ne doit pas être disproportionnée. Pour cela, en fonction d’une période
Code de la
comptable donnée, elle ne doit pas dépasser un total formé par :
proriété
- les coûts de collecte, de production et de mise à disposition,
intellectuelle
- la rémunération raisonnable des investissements et des droits et propriété intellectuelle.
Art. L. 131-4
Il n’est pas obligatoire de faire figurer la base de calcul du montant de la redevance dans la
licence de réutilisation. Toutefois, les acteurs publics sont tenus de communiquer cette base de
1 Cf. partie ii, e, p. 11
calcul à toute personne qui en fait la demande 1 . Cette obligation procède de la transparence
du travail accompli par les personnes publiques et permet de lutter contre toute discrimination
tarifaire. Le calcul de cette redevance doit toujours s’effectuer sur les mêmes bases pour une
même donnée publique.
Enfin, le montant de la redevance doit toujours être indiqué dans la licence de réutilisation.
Article 17
S’il n’est pas mentionné, cela signifie que la réutilisation est consentie à titre gratuit. Le
Alinéa 2
réutilisateur n’aura donc pas l’obligation de s’acquitter d’une quelconque redevance demandée
après la signature de la licence ou lors de la réutilisation.
d - Les licences-types déjà existantes
1 - les licences-types de l’APIE
L’Agence du Patrimoine Immatériel de l’État (APIE) a élaboré deux modèles de licences-types
ainsi qu’un modèle de conditions générales de réutilisation. Créés en collaboration avec diffé-
rents ministères et professionnels, ces modèles ont pour objectif de répondre aux besoins des
Article 16
acteurs publics dans l’ouverture de leurs données. Dans la mesure où il est préférable d’adapter
les licences en fonction des données publiques réutilisées, ces licences-types ne seront pas
nécessairement applicables en l’état par chaque acteur public. Elles offrent des repères utiles
dans la rédaction de leurs propres licences-types. Pour ces raisons, el es sont mises à disposition
librement et gratuitement, avec autorisation de modifications.
POUR PLUS D’INFORMATIONS
www.apiefrance.com
La première licence-type concerne la livraison unique d’informations publiques. Elle permet
ou directement
de communiquer les données en une seule fois et en vue de leur réutilisation. Le deman-
http://bit.ly/cYiJj2
deur ne pourra donc pas invoquer cette licence pour recevoir de nouvelles informations.
La seconde licence-type concerne les livraisons successives d’informations publiques régu-
lièrement mises à jour. Elle permet d’éviter le renouvellement des demandes de communi-
cation et de systématiser aisément les livraisons de données lors de leurs mises à jour.
POUR PLUS D’INFORMATIONS
Enfin, l’APIE a élaboré un modèle de Conditions générales de réutilisation des informations
www.apiefrance.com
publiques mises à disposition à titre gratuit. El es reprennent les principales dispositions de
ou directement
la Loi CADA. À ce titre, l’APIE présente ces conditions générales de réutilisation comme un outil
http://bit.ly/a4Qzs4
permet ant aux personnes privées de connaître leurs droits et obligations lors de la réutilisation de
données publiques à titre gratuit. L’intérêt de ce modèle réside dans la souplesse et la rapidité de
Cf. partie iV, b, 2,
2
sa mise en œuvre, tout en garantissant sa sécurité juridique 2 .
p. 20
lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE
22 COMMENT METTRE LES DONNÉES PUBLIQUES À DISPOSITION DES PERSONNES PRIVÉES ?

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licences - redevance - APIE
proportionnalité - réutilisation commerciale
gratuité - non discrimination...
> L’APIE
Créée en 2007, l’Agence du Patrimoine Immatériel de l’État dépend des ministères de
l’Économie et du Budget mais conserve une mission interministérielle. Elle poursuit
plusieurs objectifs, notamment :
- sensibiliser les acteurs publics quant aux biens immatériels qu’ils détiennent,
- valoriser ces biens immatériels pour moderniser et soutenir les services publics,
- conseiller et accompagner les acteurs publics dans la gestion de leur patrimoine
immatériel.
Sa mission est tout autant opérationnelle que juridique. Elle apporte assistance métho-
dologique et conseil aux gestionnaires publics dans la conduite de leurs projets, cela
afin d’unifier et de mutualiser leurs pratiques.
2 - les licences Creative Commons
Même si de nombreuses collectivités territoriales ouvrent actuellement leurs données au moyen
de licences Creative Commons (CC), de telles licences ne sont pas nécessairement les mieux
adaptées. Elles ont été créées selon des lois américaines (règles du Copyright) et sont destinées
à encadrer l’utilisation d’œuvres artistiques (littérature, œuvres d’art, musique, etc.). En France,
leur application reste possible mais doit être choisie avec prudence. La loi CADA interdit aux
réutilisateurs de dénaturer ou d’altérer les informations sans préalablement obtenir le consen-
tement formel de l’acteur public concerné 3 . Cette interdiction n’est pas compatible avec les
Cf. partie iii, b, 3,
3
versions de licences CC autorisant par avance et sans réserve la modification des données.
p. 17
Afin d’éviter toute insécurité juridique ou tout risque d’erreurs, il est préférable de ne pas recourir
POUR PLUS D’ExPLICATIONS
aux licences CC dans le cadre des données publiques. Il est ainsi conseillé aux acteurs publics
Guide juridique AEC
de rédiger eux-mêmes leurs propres licences en se référant aux licences-types et conditions
« Comprendre et respecter
le droit d’auteur » sur le site
générales de réutilisation de l’APIE.
www.aecom.org
ou directement
Issues des règles anglo-saxonnes relatives au Copyright, les licences CC constituent un
http://bit.ly/bcYGda
outil juridique permettant à l’auteur d’une œuvre artistique de définir à l’avance les
conditions dans lesquelles il autorisera les utilisations de sa création.
e - Formalisation des demandes de licence de réutilisation
Afin de faciliter les démarches de mise à disposition, il est conseillé aux acteurs publics de
proposer un formulaire destiné aux réutilisateurs intéressés. Ce formulaire devrait prévoir un
accusé de réception et préciser :
- les noms et coordonnées du réutilisateur potentiel,
- les données qui seront réutilisées,
- la ou les réutilisation(s) prévue(s),
- la finalité commerciale ou non de la réutilisation.
POUR PLUS D’INFORMATIONS
À titre d’exemple, le ministère de la Justice met à disposition des fiches de demande de
http://www.rip.justice.fr/
les-formulaires-de-demande-de-
réutilisation. Ces formulaires sont destinés aux institutions publiques, aux acteurs de la presse
reutilisation
et aux acteurs privés.
lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE
23
COMMENT METTRE LES DONNÉES PUBLIQUES À DISPOSITION DES PERSONNES PRIVÉES ?

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iV Comment mettre les
données publiques à disposition
des personnes privées ? (suite)
4 Cf. partie ii, d, p. 11
Par défaut, c’est la licence-type préparée par l’acteur public 4 qui sera présentée en réponse
à la demande de réutilisation soumise à redevance. Mais l’acteur public reste libre de présen-
ter une licence spécifique (ou de simples conditions générales de réutilisation s’il consent à
accorder la réutilisation gratuitement).
Au-delà d’un mois suivant la réception d’une demande de réutilisation, toute absence de
réponse de la part de l’acteur public concerné vaut refus implicite de réutilisation. Ce délai
Décret du 30
peut être rallongé, à titre exceptionnel et par décision motivée, d’un mois supplémentaire en cas
décembre 2005
de ralentissement de la procédure (en cas de demandes nombreuses ou de complexité dans le
Art. 17 et 37
traitement de la demande).
Toute contestation de la part du demandeur doit être formulée auprès de la CADA, qui rend
alors un avis. Que ce dernier soit favorable ou non au demandeur, il est en droit de saisir le juge
administratif si l’acteur public persiste dans son refus.
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Remerciements
Nous souhaitons remercier
tout particulièrement les services
de l’APIE (www.apiefrance.com),
ainsi que Mme Aude BANABERA, PRADA de
la Communauté Urbaine
de Bordeaux, pour leur amicale collaboration
dans l’élaboration de ce guide.

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Glossaire
Accès aux documents administratifs
Le droit d’accès aux documents administratifs se définit comme le droit de se voir
communiquer ces documents et la liberté d’en consulter le contenu.
APIE
Acronyme communément utilisé pour désigner l’Agence du patrimoine immatériel de
l’État. L’APIE est un service rattaché aux ministères de l’Économie et du Budget.
Cette agence a une fonction interministérielle de coordination et d’assistance dans la
gestion et la valorisation du patrimoine immatériel de l’État.
CADA
Acronyme communément utilisé pour désigner la Commission d’accès aux docu-
ments administratifs. La CADA est une autorité administrative indépendante chargée
de veiller à la bonne application de la loi CADA.
Copyright
Le droit du copyright, tel qu’appliqué dans les pays de Common Law, s’attache
davantage à la protection des droits patrimoniaux qu’à celle des droits moraux. Ainsi,
le droit moral (droit de paternité et droit au respect de l’œuvre) accordé par le copyright
est limité dans le temps et son titulaire (l’auteur de l’œuvre) est en droit d’y renoncer.
Données brutes
Il s’agit d’informations publiques n’ayant fait l’objet d’aucun enrichissement, d’aucune
analyse, d’aucun apport. Ces données ne présentent aucun caractère d’originalité. Il
peut s’agir, par exemple, d’horaires, de données chiffrées, de listing…
Licence de réutilisation
Convention conclue entre l’acteur public et le tiers réutilisateur afin d’encadrer les
modalités d’exploitation des données publiques réutilisées.
Licences Creative Commons (CC)
Les licences CC constituent un outil juridique permettant à l’auteur d’une œuvre de
l’esprit de définir à l’avance et dans quelles conditions il autorisera les utilisations de
son œuvre.
Loi CADA
Il s’agit de la loi n°78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration
des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre admi-
nistratif, social et fiscal. Modifiée à plusieurs reprises pour être adaptée aux évolutions
de la société et des technologies, cette loi aménage en France une liberté d’accès aux
documents administratifs et un droit de réutilisation des informations publiques.
26 lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE / GLOSSAIRE

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Glossaire
Open data
Littéralement « donnée ouverte », cette expression désigne la mise à disposition de
données pouvant être exploitées librement par des tiers.
PRADA
Acronyme communément utilisé pour désigner la Personne responsable de l’accès aux
documents administratifs et des questions relatives à la réutilisation des informations
publiques. La PRADA est chargée de veiller, au sein de chaque organisme public où
elle exerce, au respect de la réglementation en matière d’accès et de réutilisation des
documents administratifs et informations publiques.
Redevance de réutilisation
Désigne le tarif que l’acteur public impose au tiers réutilisateur pour pouvoir exploiter
les données publiques concernées.
Réutilisation des données publiques
Exploitation des données publiques par d’autres personnes que les acteurs publics et
pour d’autres fins que celles répondant à des missions de service public.
Smartphone
Littéralement « téléphone intelligent », le smartphone désigne un téléphone mobile
possédant des fonctions proches d’un ordinateur personnel notamment doté d’un
système d’exploitation, d’un accès à internet et offrant la possibilité de télécharger des
applications.
SPIC
Acronyme communément utilisé pour désigner un service public industriel et
commercial. Un SPIC est une forme de gestion de service public principalement
soumise aux règles de droit privé. Par exemple, la SNCF, l’Opéra national de
Paris ou l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) sont des
établissements en charge d’un SPIC.
Startup
Définie en langue française comme « jeune pousse », une startup désigne une jeune
entreprise innovante dans le domaine des TIC, à fort potentiel de développement
économique et industriel.
Utilisation des données publiques
L’utilisation des données publiques est ici définie comme l’exploitation par un acteur
public de données produites par un autre acteur public, dans le cadre d’une mission
de service public. Une telle utilisation procède d’un échange d’informations entre
acteurs publics.
lEs donnéEs publiquEs, GuidE juridiquE Et prAtiquE / GLOSSAIRE
27

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AQUITAINE
EUROPE
COMMUNICATION
137 rue Achard / 33300 Bordeaux
Tél. 05 57 57 01 01 / Fax 05 57 57 97 17
www.aecom.org
juridique@aecom.org
Le présent document « Les données publiques, guide juridique et pratique »
rédigé par Cédric Favre et Yann Mareschal, juristes TIC à AEC,
est mis à disposition sous licence Creative Commons :
Paternité - Pas d’utilisation commerciale - Pas de modification.
Cédric Favre et Yann Mareschal - AEC 2010
Crédits photos : Fotolia - Conception, illustrations :

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