Guide pratique de la LOLF

Guide pratique
de la LOLF
Édition actualisée - février 2010

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sommaire
Partie I LES FONDAMENTAUX DE LA LOLF

Partie 2 LA NOUVELLE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE
Partie 3 LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE

Partie 4 LES MOTS CLÉS DE LA LOLF


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5

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1
entaux
Les fondam de la LOLF
Partie I
Les fondamentaux
de la LOLF
La genèse de la LOLF
8
Un budget plus lisible présenté
par politiques publiques
10
Un budget plus transparent et plus complet
14
Le nouveau visage des comptes de l’État :
Un nouveau cadre budgétaire pour une meilleure
le compte général de l’État
17
lisibilité et une orientation vers la performance

Des documents budgétaires améliorés
20
Promulguée le 1er août 2001, la LOLF rénove des règles bud-
Un budget axé sur la performance

gétaires et comptables datant de 1959. Après plus de quatre
avec de nouvelles souplesses de gestion

22
années de travaux pour sa mise en œuvre pratique, el e entre
pleinement en application le 1er janvier 2006. La loi de finan-
ces pour 2006 a été la première à être intégralement préparée,
adoptée et exécutée selon le nouveau cadre budgétaire.
La LOLF réforme en profondeur le budget grâce à des lois de
finances plus lisibles et plus transparentes. En développant
une culture de résultats, la LOLF permet aussi de dépenser
mieux et d’améliorer l’efficacité de l’action publique pour le
bénéfice de tous : citoyens, usagers, contribuables et agents
de l’État.
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7

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1 | LES FONDAMENTAUX DE LA LOLF
Didier Migaud, rapporteur général de la commission des finances de l’As-
1
semblée nationale, le 21 juin 2001 à l’Assemblée nationale :
La genèse de la LOLF
« Le travail mené en commun entre les deux assemblées et le Gouverne-
ment a été exemplaire. »
La réflexion engagée au Parlement, à la fin des années 1990, autour de
entaux
l’efficacité de la dépense publique et du rôle des assemblées en matière
Alain Lambert, président de la commission des finances du Sénat, avant le
budgétaire, a fait naître un consensus politique sur la nécessité de mo-
vote définitif au Sénat, le 28 juin 2001 :
derniser les règles de la gestion budgétaire et comptable. Le vote de la
loi organique relative aux lois de finances – la LOLF –, le 1er août 2001, a
« En ce dernier jour de la session s’écrira une page nouvelle de l’histoire
donné quatre années aux administrations pour se préparer à ce nouveau
budgétaire de la Ve République. […] C’est un moment d’exception,
Les fondam de la LOLF
cadre.
c’est un moment d’excellence, c’est un acte majeur de maturité démo-
cratique. »
Des règles budgétaires et comptables datant de 1959
Jusqu’au 1er janvier 2006, les compétences du Gouvernement et du Par-
lement sur la préparation, le vote et l’exécution du budget de l’État étaient
régies par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959. Ce texte fondateur
▲
apportait un cadre global à la procédure budgétaire dans le contexte du
Les dates clés de la réforme
parlementarisme rationalisé de la Ve République.
Cependant, depuis 1959, l’environnement politique, institutionnel et euro-
er
péen, comme le rôle du Parlement en matière budgétaire et financière, ont
• 1 août 2001 : promulgation de la LOLF
largement évolué.
• 17 juin 2002 : création d’un ministère délégué au Budget et à la
Les principaux pays de l’OCDE ainsi que nos grands voisins européens ont
Réforme budgétaire
également entrepris une réforme budgétaire.
• 10 mars 2003 : création de la direction de la Réforme budgétaire au
Trente-six propositions de loi ont été déposées en quarante ans
ministère chargé du Budget
pour modifier cette ordonnance organique, sans qu’aucune n’ait pu
• 21 janvier 2004 : présentation au Parlement de la première maquette
aboutir.
du budget selon les principes de la LOLF avec une année d’avance sur
le plan initial
Un contexte favorable et un consensus politique
exceptionnel
• 22 septembre 2004 : présentation au Parlement, à titre indicatif, du
projet de budget 2005 selon la LOLF
La LOLF est issue d’une proposition de loi de l’Assemblée nationale
déposée en juin 2000 ayant bénéficié d’un accord politique avec le
• 2 juin 2005 : rattachement du ministère de la Réforme de l’État à
Sénat et d’un consensus avec le Gouvernement. Alain Lambert, sénateur
celui du Budget
et alors président de la commission des finances du Sénat, et Didier Migaud,
• 5 juillet 2005 : présentation au Parlement du projet envisagé pour
député et alors rapporteur général de la commission des finances de l’As-
le budget 2006
semblée nationale, ont été les principaux acteurs de ce travail au Parlement.
• 12 juillet 2005 : promulgation de la loi organique modifiant la LOLF
Le texte de la loi organique a été discuté entre le 7 février et le 28 juin
2001 et validé par le Conseil constitutionnel le 25 juillet 2001. La LOLF a
• 30 décembre 2005 : suppression de la direction de la Réforme
été promulguée le 1er août 2001 pour entrer pleinement en application le
budgétaire
1er janvier 2006.
• 1er janvier 2006 : entrée en vigueur du premier budget voté selon les
Un nouveau cadre budgétaire après quatre ans d’intense
principes de la LOLF
préparation
• 1er juin 2007 : publication des premiers rapports annuels de perfor-
mances (RAP)
La mise en œuvre pratique de la LOLF aura duré quatre années. La
loi de finances pour 2006 a été la première à être intégralement préparée,
• 9 février 2009 : 1re loi de programmation des finances publiques
adoptée et exécutée selon le nouveau cadre budgétaire.
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1 | LES FONDAMENTAUX DE LA LOLF
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Un budget plus lisible présenté par
▲
Nomenclature des missions
politiques publiques
entaux
Dans le cadre de la LOLF, le budget n’est plus présenté par nature de
Pour tenir compte de la mise en œuvre du premier budget pluriannuel 2009-
dépenses (fonctionnement, investissement, intervention, etc.), mais par
2011, la nomenclature des missions et des programmes a évolué en 2008,
politiques publiques (sécurité, culture, santé, justice, etc.) désormais ap-
mais est restée quasiment stable entre le budget 2009 et le budget 2010.
pelées missions. Le Parlement et le citoyen sont ainsi en mesure d’ap-
Cette stabilité vise à assurer une visibilité suffisante aux gestionnaires et
une meilleure lisibilité pour le Parlement au cours de l’application du budget
Les fondam de la LOLF
précier la totalité des moyens déployés pour mettre en œuvre chaque
triennal.
politique de l’État.
La définition de plafonds de crédits pour chaque mission et pour chaque
exercice de la période de programmation implique que les missions puis-
La nouvelle architecture du budget de l’État
sent, dans le cadre du plafond initialement défini, absorber les aléas qui
pourraient survenir en cours de période (principe d’autoassurance). Cela
MISSION
suppose l’existence de missions d’une taille suffisante, d’une part, et dont
Discussion et vote
au Parlement
la composition permet d’opérer des arbitrages entre les crédits des différents
programmes, d’autre part.
Autorisation
Les modifications de la nomenclature des missions adoptées pour le budget
Programme
Programme
Programme
parlementaire
{
2009-2011 résultent en grande partie de la mise en œuvre de ce principe :
Exécution
• limitation du nombre de missions interministérielles qui passent de onze
à huit, de manière à faciliter l’arbitrage sur les redéploiements à effectuer
Action
Action
Action
Action
Gestion
au sein des plafonds définis au niveau de la mission, tant à l’occasion de
la préparation des projets de loi de finances pour 2010 et 2011, que, le
Missions, programmes, actions : trois niveaux structurent
cas échéant, en cours d’année ;
le budget général
• fusion, lorsqu’elles n’ont pas individuellement la taille critique,
de deux missions relevant d’un même ministère pour faciliter le bon
Les missions correspondent aux grandes politiques de l’État
fonctionnement du mécanisme d’autoassurance susmentionné ;
Le Parlement vote le budget par mission. Une mission est créée à l’ini-
• simplification de l’organisation de plusieurs programmes au sein des
tiative du Gouvernement et peut être ministérielle ou interministérielle. Elle
missions.
regroupe des programmes. Le Parlement peut modifier la répartition des
dépenses entre programmes au sein d’une même mission.
Les programmes ou dotations définissent le cadre de mise en
œuvre des politiques publiques
Le programme est l’unité de l’autorisation parlementaire. Il constitue
une enveloppe globale et limitative de crédits. Il relève d’un seul ministère
et regroupe un ensemble cohérent d’actions. Il est confié à un responsable,
désigné par le ministre concerné.
Ce responsable de programme peut modifier la répartition des crédits par
action et par nature : c’est le principe de fongibilité. En effet, la répartition
des crédits indiquée en annexe du projet de loi de finances n’est qu’indica-
tive. À chaque programme sont associés des objectifs précis ainsi que
des résultats attendus.
Les actions précisent la destination des crédits
Découpage indicatif du programme, l’action apporte des précisions sur la
destination prévue des crédits.
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1 | LES FONDAMENTAUX DE LA LOLF
1
Un vote distinguant autorisations d’engagement et crédits
▲
La nomenclature du budget de l’État
de paiement pour mieux suivre et mieux couvrir les
engagements de l’État
TITRE 1 : Dotations des pouvoirs
TITRE 5 : Dépenses d’investissement
entaux
Tous les crédits, quelle que soit la nature des dépenses concernées, sont
publics
– dépenses pour immobili-
votés, d’une part, en autorisations d’engagement (capacité d’engager
sations corporelles de l’État
TITRE 2 : Dépenses de personnel
juridiquement l’État) et, d’autre part, en crédits de paiement (volume de
– dépenses pour immobili-
– rémunérations d’activité
trésorerie nécessaire dans l’année, pour couvrir les engagements pris ou à
sations incorporelles de l’État
– cotisations et contributions
Les fondam de la LOLF
prendre).
sociales
TITRE 6 : Dépenses d’intervention
Ce décalage entre autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiement
– prestations sociales et
– transferts aux ménages
(CP) favorise une vision pluriannuelle de la dépense (couverture en CP
allocations diverses
– transferts aux entreprises
d’engagements passés, ouverture d’AE ne donnant pas lieu à des paie-
– transferts aux collectivités
TITRE 3 : Dépenses de fonctionnement
ments immédiats, etc.).
territoriales
– dépenses de fonctionnement
– transferts aux autres
autres que celles de personnel
Une double présentation des crédits
collectivités
– subventions pour charge de
– appels en garantie
Afin d’identifier au mieux l’utilisation des fonds publics, la LOLF prévoit une
service public
double présentation des crédits de chaque programme, par destination
TITRE 7 : Dépenses d’opérations
TITRE 4 : Charges de la dette de l’État
(par actions) et par type de dépenses (personnel, fonctionnement, inves-
financières
– intérêts de la dette financière
tissement, intervention, etc.).
– prêts et avances
négociable
– dotations en fonds propres
De plus, dans chaque programme, les types de dépenses sont classés
– intérêts de la dette financière
– dépenses de participations
par titre et, à l’intérieur des titres, par catégorie. Cette ventilation des
non négociable
financières
crédits est indicative sauf pour les dépenses de personnel, qui sont plafon-
– charges financières diverses
nées, en vertu du principe de fongibilité asymétrique (voir « Les mots clés
de la LOLF », page 53).
Des dépenses de personnel plafonnées par programme
Présentation des crédits d’un programme
Une attention particulière est apportée aux dépenses de personnel car
présentation par type de dépenses
elles représentent une part importante du budget de l’État et de ses
engagements à long terme :
Programme
Titre 2
Titre 3
Titre 5
Titre 6
• elles intègrent tous les agents rémunérés par l’État, quel que soit
x
Personnel
Fonctionnement
Investissement
Intervention
leur statut, qu’ils soient titulaires ou contractuels ;
• elles retracent la totalité des coûts de chaque emploi : rémunération
Action 1
principale, indemnités, cotisations sociales, y compris les cotisations
au titre du financement des droits à pension et prestations sociales et
(actions)
Action 2
allocations diverses.
Action 3
Des effectifs limités par ministère
...
La loi de finances fixe un nombre maximum d’emplois par ministère.
destination
FONGIBILITÉ
Ces plafonds d’emplois sont exprimés en ETPT (équivalent temps plein tra-
par
vaillé). Ils sont répartis dans chacun des programmes à titre indicatif. Ils font
...
l’objet d’un vote unique.
Action n
X
présentation
s
ENVELOPPE GLOBALE
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1 | LES FONDAMENTAUX DE LA LOLF
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Le rattachement des opérateurs aux programmes
Un budget plus transparent
Les opérateurs de l’État mettent en œuvre certains volets des politiques
et plus complet
publiques. Il s’agit essentiellement d’établissements publics comme le
entaux
centre national de la recherche scientifique (CNRS), qui contribue au pro-
Pour permettre aux parlementaires et, à travers eux, aux citoyens d’avoir
gramme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires »,
une vision plus précise et plus étayée de la dépense publique, la LOLF
voire d’associations comme, en matière d’écologie, AIRPARIF, chargé de la
prévoit une présentation budgétaire totalement rénovée.
surveillance de la qualité de l’air en Île-de-France.
Les fondam de la LOLF
Pour mesurer la contribution des opérateurs, ceux-ci sont intégrés dans les
La dépense justifiée dès le premier euro
projets annuels de performances, qui détaillent :
Avec la LOLF, la notion de « services votés » (dépenses reconduites quasi
• les missions de l’opérateur ;
automatiquement d’une année sur l’autre) est abolie.
• les actions du programme auquel il se rattache ;
Les administrations expliquent désormais dans leur projet annuel de
• la nature des liens avec l’État (modalité de la tutelle, contrats d’objectifs,
performances (PAP) comment elles prévoient d’utiliser les crédits et
etc.) ;
les personnels mis à leur disposition, dès le premier euro. Elles expli-
• les objectifs et indicateurs de l’opérateur ;
queront la réalité de l’exécution dans leur rapport annuel de performances
(RAP) en fin d’exercice.
• la récapitulation et la justification des crédits du programme qui lui sont
destinés ;
Les crédits sont présentés avec une « justification au premier euro »
• la présentation des emplois du programme et des emplois des
(JPE), qui est une explication des crédits demandés, par des déterminants
opérateurs qui contribuent au programme.
physiques (nombre d’usagers, volume d’activité, etc.) et financiers (coûts
unitaires, masse salariale, etc.).
▲
Cette approche en base zéro oblige à un dialogue enrichi entre les ges-
Plafond des autorisations d’emplois des opérateurs
tionnaires et leurs tutelles sur les priorités et les besoins budgétaires de
l’année.
L’article 64 de la loi de finances initiale pour 2008 prévoit qu’« à compter
L’analyse du coût des actions
du 1er janvier 2009, le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs
de l’État est fixé chaque année en loi de finances ». Ainsi cette disposition
L’analyse du coût des politiques publiques consiste à apporter au Parlement
législative, qui vise à améliorer le pilotage de l’emploi public au sens large
une information complémentaire sur les ressources effectivement
tout en respectant l’autonomie des opérateurs, est mise en œuvre depuis
mobilisées par le programme pour atteindre ses objectifs (article 27 de
la loi de finances pour 2009.
la LOLF). Les dépenses des programmes et actions de soutien sont répar-
Le plafond d’emplois couvre l’ensemble des emplois de l’opérateur ou de
ties par programme et action de politique publique. Il en est de même des
la catégorie d’opérateurs, à l’exception des emplois répondant cumula-
actions concernant des services relevant de plusieurs programmes.
tivement aux conditions suivantes : un contrat de travail limité dans le
temps et un financement intégral par des ressources propres résultant en
À cette fin, un schéma de déversement indique les liens entre les actions
particulier de conventions entre le financeur et l’opérateur.
du programme et d’autres programmes pour rendre la destination effective
de ces dépenses plus lisible. À partir des dépenses directes, une première
ventilation est opérée entre les actions du même programme. Une seconde
ventilation s’effectue entre les programmes de la même mission ou de mis-
sions différentes. Ces ventilations donnent une évaluation des dépenses
complètes concourant à la mise en œuvre des politiques publiques.
Cette évaluation est présentée ex ante pour les crédits dans les PAP ;
ex post dans les RAP pour la dépense exécutée.
La notion de dépense étant toutefois insuffisante pour donner une image
fidèle de la situation financière de l’État, les coûts complets (assis sur les
données de charges de la comptabilité générale) sont ensuite évalués et
analysés dans les RAP. Ils intègrent le rattachement des opérations compta-
bles à l’exercice, les variations de stocks, les dotations aux provisions, etc.
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1 | LES FONDAMENTAUX DE LA LOLF
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La présentation des dépenses fiscales
Le nouveau visage des comptes de l’État :
Les dépenses fiscales par mission
le compte général de l’État
Les dépenses fiscales ou « niches fiscales » recouvrent l’ensemble des dis-
entaux
positions, de nature dérogatoire à la norme fiscale, dont la mise en œuvre
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a introduit une ré-
entraîne pour l’État une perte de recettes. Elles se traduisent en pratique
forme majeure des comptes, établis désormais selon le nouveau référen-
par des exonérations d’impôt, des réductions ou des crédits d’impôt, des
tiel comptable qui s’inspire très largement de la pratique des entreprises.
taux réduits, etc.
Depuis 2006, une étape majeure dans la modernisation de la comptabi-
Les fondam de la LOLF
lité de l’État a été franchie. Les comptes sont plus lisibles, ils offrent une
Le coût des dépenses fiscales est estimé à environ 69 milliards d’euros pour
meil eure évaluation du patrimoine et permettent à l’État de mieux rendre
l’année 2009 (source : PLF 2009). Elles concourent à la mise en œuvre de
compte de son action.
nombreuses missions, sachant que 5 missions représentent 70 % du coût
total.
Une vision comptable élargie
Les dépenses fiscales sont présentées dans les documents budgétaires
L’article 27 de la LOLF introduit une comptabilité à trois dimensions pour
selon une double entrée :
l’État. « L’État tient une comptabilité des recettes et des dépenses bud-
• une approche sectorielle dans chaque projet annuel de performances ;
gétaires et une comptabilité générale de ses opérations. En outre, il met
• une approche synthétique dans une annexe dédiée au projet de loi
en œuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes
de finances (Voies et Moyens, tome II) qui regroupe l’ensemble des
actions engagées dans le cadre des programmes ».
dépenses fiscales à la fois par nature d’impôt, par mission/programme
La comptabilité budgétaire se fonde sur le principe d’annualité et permet de
et par type de bénéficiaires. Des tableaux de synthèse du coût des
suivre et de restituer les dépenses au moment où elles sont payées et les
dépenses fiscales par impôt et par mission sont présentés en début de
recettes au moment où elles sont encaissées.
fascicule, ainsi que la liste des dépenses fiscales les plus coûteuses
représentant plus de la moitié du coût total des dépenses fiscales
Elle offre une vision de « caisse », qui ne permet pas de mesurer les inves-
(18 en 2009). Ce document présente par ailleurs la liste des mesures
tissements, les amortissements, les provisions, les stocks, etc.
fiscales adoptées depuis le dépôt du précédent PLF ayant un impact
L’approche patrimoniale des comptes de l’État portée désormais par le
sur le coût des dépenses fiscales.
compte général de l’État (CGE) complète la vision budgétaire. Cette appro-
Aperçu des innovations récentes relatives aux dépenses fiscales
che est emblématique de la performance de la gestion publique : valeur
ajoutée, contrôle, efficience.
La loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques a mis
en place des mesures de gouvernance ambitieuses des dépenses fiscales.
Valeur ajoutée
Tout d’abord, l’encadrement global du coût des dépenses fiscales sera per-
Le CGE recense et valorise ce que l’État contrôle (immeubles, routes,
mis grâce à la « règle de gage » (article 11) qui prévoit que les réductions
stocks, etc.) et ce qu’il doit ou ce qu’il peut être amené à payer dans le futur.
et suppressions de dépenses fiscales adoptées entre deux projets de loi de
finances compensent au moins les augmentations et créations de dépen-
En offrant ainsi une vision globale du patrimoine et des engagements de
ses fiscales adoptées sur la même période.
l’État, le CGE constitue un instrument essentiel de pilotage opérationnel
des finances publiques, à forte valeur ajoutée par rapport à la comptabilité
Un encadrement éclairé du coût n’est possible que si les dispositifs exis-
budgétaire, à destination du Parlement, des ministères et des citoyens.
tants sont évalués. Partant de ce constat, la loi de programmation des finan-
ces publiques prévoit que toute nouvelle dépense fiscale devra faire l’objet
Contrôle
d’une évaluation dans les trois ans suivant sa création ; les dépenses fisca-
Les comptes de l’État ont été largement enrichis, notamment en ce qui
les déjà existantes devront quant à elles être évaluées au plus tard le 30 juin
concerne les engagements hors bilan, l’actif et le passif. La constitution du
2011. Une mission de l’inspection des finances a été lancée afin de mettre
CGE s’est aussi accompagnée d’un renforcement du contrôle interne et a
au point la méthodologie qui conduira à évaluer l’ensemble des dépenses
permis de développer l’analyse des risques au sein des ministères.
fiscales (près de 500) à horizon 2011.
Le CGE permet ainsi d’améliorer la gouvernance au sein de l’État et de
favoriser le contrôle du Parlement sur les comptes publics.
Efficience
Grâce notamment au recensement du parc immobilier ou des stocks, le
CGE offre une meilleure connaissance du patrimoine et favorise le dévelop-
pement d’une gestion plus performante.
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1 | LES FONDAMENTAUX DE LA LOLF
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En introduisant les notions de provisions et de charges à payer, le CGE
Les bénéfices de cette nouvelle information
responsabilise les gestionnaires sur les coûts et les risques à moyen terme
associés à leurs actions et offre une vision prospective de l’activité et des
Pour les parlementaires et les citoyens
finances de l’État. Le CGE participe ainsi à l’amélioration de la gestion
Les nouveaux états financiers, établis en comptabilité générale, éclairent
entaux
publique.
l’analyse des documents financiers qui sont soumis lors des discussions du
budget, notamment en fournissant une meilleure connaissance de la situa-
Les nouveaux états financiers de l’État
tion financière et patrimoniale de l’État.
Le compte général de l’État, conformément aux dispositions de la LOLF, est
De plus, préalable indispensable pour apprécier le coût des politiques, le
Les fondam de la LOLF
établi selon un nouveau référentiel comptable qui s’inspire très largement
CGE fournit une information financière essentielle en complément des
des pratiques des entreprises et des référentiels publics internationaux tout
rapports annuels de performances (RAP) qui sont transmis au Parlement.
en tenant compte des spécificités de l’État.
Intégrés au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion,
Son nouveau format permet une lecture claire et concise des comptes de
ces documents sont désormais essentiels pour l’examen du projet de loi de
l’État. La réforme comptable a en effet enrichi et rendu plus explicites les
finances.
informations financières. Un important travail a été fourni dans la production
Pour les ministères
d’informations comparatives, la présentation de tableaux synthétiques et la
production d’explications en annexe. Ainsi, le CGE fait des états financiers
Les nouveaux états financiers, en retraçant finement les charges rattachées
de l’État une source d’information financière essentielle pour le Parlement,
à un exercice, donnent une meilleure connaissance des coûts des politi-
les gestionnaires publics et les citoyens.
ques publiques.
Le CGE est composé de quatre états financiers: le bilan, le compte de résul-
Ils constituent une aide dans les choix de gestion ; grâce aux inventaires
tat, le tableau des flux de trésorerie et l’annexe.
entrepris, les ministères ont par exemple une meilleure connaissance de
leur parc immobilier, des stocks ou des litiges et des travaux.
Le bilan de l’État prend la forme d’un tableau de situation nette qui pré-
Un instrument au service du pilotage opérationnel de l’État
sente la différence entre l’actif et le passif. L’actif recense et valorise les
éléments du patrimoine de l’État; le passif recense et valorise les engage-
Le CGE donne une vision globale du patrimoine et des engagements de
ments de l’État à l’égard de tiers. Le bilan de l’État présente de nouvelles
l’État et favorise ainsi une gestion active du patrimoine, permet un meilleur
informations ou complète certains éléments existants afin de répondre aux
contrôle des comptes et une évaluation plus fiable des marges de manœu-
exigences des nouvelles normes de l’État : immobilisations corporelles,
vre de l’État. Nouvel instrument de pilotage opérationnel, il participe à la
stocks, charges à payer, provisions, etc.
modernisation de la gestion publique.
Le compte de résultat de l’État est constitué de trois tableaux qui présen-
tent la totalité des charges et des produits de l’exercice comptable : charges
nettes, produits régaliens nets et tableau de détermination du solde des
opérations de l’exercice.
Le tableau des flux de trésorerie présente les entrées et les sorties de
trésorerie qui sont classées en trois catégories : les flux de trésorerie liés à
l’activité, les flux de trésorerie liés aux opérations d’investissement, les flux
de trésorerie liés aux opérations de financement.
L’annexe donne les informations complémentaires utiles à la compréhen-
sion des comptes de l’État. Elle comprend notamment l’explicitation et le
chiffrage des engagements hors bilan. On y trouve par exemple à ce titre
l’évaluation des engagements de retraite des fonctionnaires ainsi que les
besoins de financement des régimes spéciaux subventionnés par l’État.
L’annexe participe à la diffusion d’une information transparente sur la situa-
tion financière de l’État..
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1 | LES FONDAMENTAUX DE LA LOLF
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Des documents budgétaires améliorés
Avec le projet de loi de règlement des comptes et rapport
de gestion (juin de l’année n+1)
Au moment du débat d’orientation budgétaire (juin de
• Les rapports annuels de performances sont les pendants des PAP
entaux
l’année n-1)
et permettent de comparer prévision et exécution, non seulement en
• Le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations
termes budgétaires mais également au regard des indicateurs de
des finances publiques présente la stratégie pluriannuelle des finances
performance et des coûts complets réels.
publiques et la liste des missions, des programmes et des objectifs et
• Le rapport de la Cour des comptes, relatif aux résultats de l’exécution
de l’exercice antérieur et aux comptes associés, analyse en particulier,
Les fondam de la LOLF
indicateurs de performance envisagés pour le projet de loi de finances
de l’année suivante.
par mission et par programme, l’exécution des crédits.
Le projet de loi de finances (octobre de l’année n-1) prévoit pour
chaque année civile l’ensemble des ressources et des charges de l’État.
1/ les documents annexés au PLF
▲
Les rapports annuels de performances
• Les projets annuels de performances liés à chaque programme
intègrent, au-delà de la présentation des crédits par action, des volets
Annexes du projet de loi de règlement des comptes et rapport de ges-
relatifs à la performance, à l’analyse des coûts et aux opérateurs
tion, les rapports annuels de performances rendent compte, pour cha-
dépendant du programme.
que programme, de l’exécution des engagements pris dans les projets
annuels de performances accompagnant le projet de loi de finances,
• Le rapport économique, social et financier donne les perspectives
tant en termes d’exécution des crédits que des comptes rendus en ma-
d’évolution sur quatre ans des recettes, des dépenses et du solde des
tière de performance, d’activité des opérateurs de l’État et d’analyse
administrations publiques au regard des engagements européens.
des coûts. Ils expriment notamment les résultats obtenus comparés aux
• Avec le projet de loi de finances, le Gouvernement informe les
résultats attendus figurant dans les PAP annexés au projet de loi de
parlementaires sur les mesures de maîtrise de la dépense qu’il a prévues
finances du même exercice.
pour ne pas dépasser le plafond voté par le Parlement. Il indique ainsi le
En cela, les RAP sont les pendants des PAP. Ils sont d’ailleurs présentés
pourcentage des crédits qui constitueront la réserve de précaution.
selon une structure identique, afin de faciliter les comparaisons en fai-
• Les documents de politique transversale (DPT) et les jaunes
sant apparaître pour chaque sujet les écarts de l’exécution à la prévision
budgétaires sont des annexes informatives présentant une vision
et à l’exécution précédente :
transversale des politiques publiques, pouvant concerner plusieurs
• un bilan stratégique signé du responsable de programme ;
missions ou programmes ou mettre en valeur un aspect particulier des
• un rappel de la présentation du programme ;
finances publiques.
• pour chaque objectif, les résultats attendus et obtenus des
2/ les documents présentés à l’occasion du PLF
indicateurs et une analyse des résultats ;
• Le rapport sur les prélèvements obligatoires retrace l’ensemble des
• la justification au premier euro, pour chaque titre, des mouvements
prélèvements obligatoires et leur évolution. Il peut donner l’occasion
de crédits et des dépenses constatées ;
d’un débat approfondi à l’ouverture de la session, avant l’examen
• une présentation des réalisations effectives des principaux
du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la
opérateurs de l’État et des emplois effectivement rémunérés ;
Sécurité sociale.
• une analyse des dépenses complètes et des coûts complets du
• Le rapport sur la dépense publique, joint au projet de loi de finances,
programme et de ses actions.
expose toutes les composantes de la dépense publique, en détaille les
déterminants économiques et démographiques, et présente les leviers
d’actions. Il comporte en annexe une « charte de budgétisation » qui
précise la méthode retenue pour raisonner chaque année à périmètre
constant et explique comment le respect de la norme de dépense est
apprécié.
20
21

---

1 | LES FONDAMENTAUX DE LA LOLF
1
Un budget axé sur la performance, avec
Le rapprochement dans un même document des éléments financiers (jus-
tification au premier euro des crédits, évaluation des dépenses fiscales) et
de nouvelles souplesses de gestion
de la mesure de la performance doit permettre d’améliorer l’efficacité de la
dépense publique.
entaux
L’un des enjeux majeurs de la réforme de la gestion publique est de faire
La pertinence, la fiabilité et la sincérité des indicateurs sont auditées par le
passer l’État d’une culture de moyens à une culture de résultats, afin que
Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP), composé de mem-
chaque euro dépensé soit plus utile et plus efficace. La performance,
bres des inspections générales ministérielles, et par la Cour des comptes.
c’est-à-dire la capacité à atteindre des résultats attendus, est ainsi au
Les fondam de la LOLF
cœur du nouveau cadre budgétaire. En conséquence, les débats parle-
▲
mentaires, tant pour le budget que pour l’examen de l’exécution, ne por-
Les trois types d’objectifs de la démarche
tent plus uniquement sur les crédits et leur justification, mais aussi sur les
de performance
stratégies et les objectifs des politiques publiques. Une nouvel e chaîne
de responsabilités se met ainsi en place dans l’administration avec des
Pour le citoyen : l’efficacité socio-économique.
libertés plus larges pour les gestionnaires publics.
Ces objectifs énoncent le bénéfice attendu de l’action de l’État pour le
citoyen et la collectivité.
Le volet « performance » du budget
Pour l’usager : la qualité de service.
À chaque programme sont associés une stratégie, des objectifs et des
Ces objectifs énoncent la qualité attendue du service rendu à l’usager.
indicateurs de performance quantifiés. Ces éléments figurent dans les
Pour le contribuable : l’efficience de gestion.
projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances.
Ces objectifs expriment les gains de productivité attendus dans l’utilisation
Pour chaque indicateur sont affichées une valeur pour l’année du projet
des moyens employés. Ils rapportent l’activité des services aux ressources
de loi de finances et une cible de moyen terme (un à cinq ans).
consommées.
Sous l’autorité de son ministre, le responsable du programme s’engage sur
Les trois points de vue pour les objectifs
cette base. Il rendra compte au Parlement des résultats obtenus lors
de l’examen de la loi de règlement des comptes et rapport de gestion,
Les objectifs s’adressent au citoyen, à l’usager, au contribuable :
dans son rapport annuel de performances.
Type d’objectifs
Programme
Objectif
Indicateur
Pour le
Formations
Répondre
Taux d’insertion
citoyen :
supérieures
aux besoins
professionnelle
l’efficacité
et recherches
de qualification
des jeunes diplô-
socio-
universitaires
supérieure
més 3 ans après
économique
leur sortie de
▲
formation initiale
Un chaînage vertueux entre projet annuel de
Pour l’usager :
Handicap
Accroître
Délai moyen
performances et rapport annuel de performances
la qualité
et dépendance
l’effectivité et
de traitement
de service
la qualité des dé-
des dossiers
Dès le débat d’orientation des finances publiques en juin, le Parlement dis-
cisions prises au
déposés auprès
pose désormais de la liste des objectifs et indicateurs envisagés, présentés
sein des maisons
des maisons
en détail dans les annexes au projet de loi de finances.
départementales
départementales
Les projets annuels de performances, accompagnant le projet de loi de
des personnes
des personnes
finances, prennent une place nouvelle dans la discussion et le contrôle
handicapées
handicapées
budgétaires.
Pour le
Infrastructures
Réaliser
Coût
La loi de règlement des comptes et rapport de gestion doit dorénavant donner
contribuable :
et services
au meilleur coût
kilométrique
lieu à un débat documenté sur l’efficacité réelle de la dépense, puisqu’elle
l’efficience
de transports
les projets de
de construction
permet de comparer les résultats attendus et les résultats obtenus.
de la gestion
desserte planifiés
des routes
Le rapport annuel de performances permet d’apprécier le bon usage qui
et moderniser
a été fait de l’argent public : c’est donc un document clé pour le contrôle de
efficacement
l’action publique et pour la préparation des mesures correctrices.
les réseaux
de transports
22
23

---

Partie 2
2
La nouvelle gouvernance
budgétaire
La nouvelle gouvernance budgétaire
Une phase de préparation en évolution
avec la mise en place d’un budget pluriannuel
L’entrée en vigueur de la loi organique a été l’occasion de re-
fondé sur la révision générale des politiques publiques
26
penser en profondeur la préparation administrative du budget.
La nouvelle gouvernance budgétaire
El e s’est également accompagnée d’une évolution du rôle
Des outils de pilotage budgétaire plus transparents
des principaux acteurs du contrôle et du pilotage des finan-
et plus efficaces
27
ces publiques de l’État.
Le Parlement s’est vu confier de nouvelles responsabilités, no-
Une innovation constitutionnelle :
la loi de programmation des finances publiques
30
tamment un rôle renforcé dans le débat public sur les finances
de l’État et un pouvoir de contrôle accru de l’efficacité de la
Les pouvoirs accrus du Parlement
31
dépense publique.
La LOLF a renforcé le rôle de la Cour des comptes, notamment
Les acteurs de la LOLF : Cour des comptes, DB, DGFiP… 34
en matière de contrôle et d’évaluation et lui a confié la mission
de certification des comptes de l’État.
Les nouvelles modalités d’exercice
La LOLF a donné davantage de responsabilités aux gestion-
du contrôle financier
40
naires ministériels, aux premiers rangs desquels le respon-
sable de programme et le directeur des affaires financières.
L’entrée en vigueur de la LOLF s’est également traduite par
une profonde réforme du contrôle financier.
Par ailleurs, les directions du ministère chargé du Budget, par-
ties prenantes à la gouvernance et au pilotage des finances
publiques, ont vu, avec la mise en œuvre de la LOLF, leur rôle
évoluer, parfois être renforcé.
Enfin, depuis 2009, l’ensemble des acteurs est concerné par
la mise en œuvre d’un budget pluriannuel.
24
25

---

2 | LA NOUVELLE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE
Une phase de préparation en évolution
Des outils de pilotage budgétaire plus
avec la mise en place d’un budget
transparents et plus efficaces
pluriannuel fondé sur la révision
La LOLF a introduit des améliorations significatives, aux effets vertueux
générale des politiques publiques
immédiatement perceptibles, dès la phase de préparation du budget par
l’administration.
L’élaboration d’un premier budget pluriannuel sur la période 2009 - 2011 a
été lancée à l’été 2007, conformément à l’engagement du Président de la
Grâce à la LOLF, trois innovations majeures sont venues améliorer de
République et du Premier ministre.
façon sensible le pilotage du budget de l’État :
Le budget pluriannuel, présenté au moment du débat d’orientation des
• la limitation des possibilités de reports de crédits, désormais
finances publiques (DOFP) de juillet 2008 et intégré à la loi de programma-
plafonnés à 3 % des dotations initiales (sauf exception) a permis
tion des finances publiques pour les années 2009 à 2012 du 9 février 2009,
d’accompagner et de pérenniser la baisse du montant des reports
intègre les réformes portées par la révision générale des politiques publi-
de crédits. Elle facilite en outre le respect en exécution de la cible de
2
ques (RGPP). La loi de programmation permet de sécuriser la trajectoire
dépenses votée par le Parlement ;
des finances publiques sur la période, en assurant la maîtrise de la dépense
• la mise en réserve de crédits au stade de la présentation du
de l’État définie pour trois ans: le cadrage budgétaire triennal constitue un
projet de loi de finances donne très tôt aux gestionnaires la visibilité
engagement collégial du Gouvernement, se traduisant par une programma-
nécessaire sur leurs crédits (en distinguant une « tranche ferme » et
tion ferme des dépenses.
une « tranche conditionnelle ») ;
La préparation du premier budget pluriannuel a profondément modifié la
• la règle de comportement relative à l’utilisation des surplus de
phase de préparation budgétaire, qui porte non plus sur une seule année,
recettes garantit que le Gouvernement et le Parlement se poseront en
mais sur chacune des trois années de la période 2009 - 2011. Au début de
amont, « à froid », la question de l’utilisation d’éventuelles « bonnes
l’année 2008, des réunions techniques entre la direction du Budget et les
surprises ».
La nouvelle gouvernance budgétaire
ministères gestionnaires ont permis de définir les tendanciels de dépenses.
La direction du Budget a sur cette base conduit un exercice de programma-
▲
La révision générale des politiques publiques
tion à moyen terme (PMT) sur la période.
À l’issue de conférences de budgétisation tenues entre la direction du Bud-
get et les ministères gestionnaires, des réunions entre chacun des ministres
La révision générale des politiques publiques (RGPP) a pour ambition de
et le ministre chargé du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publi-
remettre à plat l’ensemble des missions de l’État, pour chercher à dépenser
que et de la Réforme de l’État ont permis de dégager des points d’accord;
mieux tout en améliorant la qualité du service rendu. Elle est à la fois une
les sujets n’ayant pas fait l’objet d’accords ont été arbitrés au niveau du Pre-
nouvelle façon de réformer l’État et la clé de voûte de notre stratégie de fi-
mier ministre. L’ensemble des plafonds pluriannuels de crédits et d’emplois
nances publiques qui vise à revenir à terme à l’équilibre structurel des comp-
ainsi arrêtés pour la période 2009-2011 ont enfin été traduits dans les let-
tes publics et à une dette publique ne dépassant pas les 60 points de PIB.
tres-plafonds, envoyées à la mi-juillet à chaque ministre.
La RGPP, lancée en juillet 2007, a permis de livrer un diagnostic approfondi
des principales politiques publiques. A partir de ce diagnostic, un ensemble
Le budget pluriannuel défini en 2008 sert de base à la préparation des PLF
de réformes, permettant de réduire les dépenses tout en renforçant l’effica-
des années suivantes, qui demeurent déposés et examinés chaque année:
cité des politiques publiques et la qualité du service public pour les citoyens,
ainsi en 2009, la préparation du PLF 2010 a été conduite à partir des pla-
ont été identifiées. La RGPP s’est ainsi traduite par 374 mesures annoncées
fonds de crédits et d’emplois précédemment arrêtés (fermes au niveau de
au cours des trois conseils de modernisation des politiques publiques (CMPP)
la mission, indicatifs au niveau du programme) et s’est limitée à ajuster les
présidés par le Président de la République entre décembre 2007 et juin 2008.
plafonds dans les cas où cela s’est avéré nécessaire, en particulier pour
Suite au troisième CMPP qui s’est tenu le 11 juin 2008, la RGPP est ainsi
les dépenses entièrement contraintes, ou particulièrement affectées par la
entrée dans la phase de mise en œuvre des mesures décidées. Ces mesures
crise économique, et à affermir la budgétisation au niveau des programmes
constituent le socle du budget pluriannuel 2009-2011 et seront mises en
budgétaires (cf. tableau p. 28 et 29).
œuvre sur la même période.
L’année 2009 est ainsi mise à profit pour améliorer la connaissance de la
Au-delà de la mise en œuvre des réformes déjà actées, la RGPP est désor-
dépense et la performance, grâce au temps dégagé sur la budgétisation.
mais engagée dans un nouveau cycle, qui s’inscrit dans la continuité des
orientations définies en juillet 2007. Le budget 2011-2013 s’appuiera sur les
Un nouveau budget pluriannuel est préparé en 2010 pour les années 2011-
réformes issues de cette nouvelle phase de la RGPP.
2013, en reprenant le plafond défini en 2008 pour 2011.
26
27

---

En 2008, on prépare un budget pluriannuel 2009-2011
L’enchaînement des budgets :
qui comporte :
· une année sur deux, on répartit les plafonds par mission
· des éléments faisant l’objet d’une programmation ferme,
au niveau des programmes ;
non révisable les années suivantes ;
· la dernière année du budget pluriannuel 2009-2011
· des éléments faisant l’objet d’une programmation indicative,
constitue le socle de la programmation suivante (2011-2013).
qui pourront être revus.
2009
2010
2011
2012
2013
2
En 2008, on élabore le budget
2008
pluriannuel 2009-2011.
La nouvelle gouvernance budgétaire
En 2009, on élabore le PLF 2010 en
2009
respectant les enveloppes par mission
PLF 2010
(l’année 2011 ne fait pas l’objet de
modification).
En 2010, on fixe les plafonds par mission
2010
et par programme pour le PLF 2011, dans le
respect de l’enveloppe globale ; on élabore
la nouvelle programmation 2011-2013.
Légende :
Mission
Plafond global
Programme
Programmation Programmation
ferme
indicative
Programmation
Programmation
ferme
indicative
28
29

---

2 | LA NOUVELLE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE
Une innovation constitutionnelle : la loi
Les pouvoirs accrus du Parlement
de programmation des finances publiques
Le premier débat parlementaire mené selon les principes de la LOLF a
eu lieu à l’automne 2005, dans le cadre de l’adoption de la loi de finan-
ces pour 2006. Les parlementaires ont pu ainsi faire usage de leur droit
La notion de loi de programmation des finances publiques a désormais
d’amendement élargi, qui leur permet de répartir des crédits au sein de
une base constitutionnel e : la révision adoptée par le Parlement réuni en
chaque mission. L’élargissement des pouvoirs des assemblées affecte
Congrès le 21 juil et 2008 a introduit cette nouvel e catégorie de lois dans
aussi l’exécution du budget, avec, par exemple, la nouvel e procédure
l’article 34 de la Constitution.
applicable aux décrets d’avance.
Assurer une meilleure gouvernance des finances publiques
Une discussion sur 100 % des crédits
La Constitution française reconnaît pour la première fois la notion de loi de
Avec la LOLF, les modalités de vote du budget par le Parlement ont profon-
2
programmation des finances publiques. Dans son article 34, la notion de
dément changé : les parlementaires se prononcent à présent sur l’intégralité
« lois de programme à caractère économique et social » a été remplacée
des crédits. Chacune des missions fait l’objet d’un vote.
par celle, plus générale, de « lois de programmation » qui « déterminent
les objectifs de l’action de l’État ». Un alinéa spécifique de l’article 34 crée
les lois de programmation des finances publiques en disposant que « les
Jusqu’en 2004
orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par
6 % des crédits faisaient l’objet de votes
des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équili-
détaillés lors du débat budgétaire
bre des comptes des administrations publiques. »
94 % des crédits – les « services votés » –
Mise en place afin de permettre une meilleure gouvernance des finances
étaient reconduits en un seul vote
publiques, la loi de programmation des finances publiques répond aux
La nouvelle gouvernance budgétaire
objectifs suivants :
• définir une stratégie d’ensemble cohérente et à moyen terme,
dépassant la vision limitée qu’offrent aujourd’hui les débats annuels
Depuis 2005
sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la
100 % des crédits sont discutés au Parle-
Sécurité sociale,
ment et votés par mission
• décliner ainsi nos objectifs de finances publiques et le solenniser par
un vote du Parlement.
La première loi de programmation des finances publiques a été votée en
De nouvelles modalités de vote du budget
début d’année 2009 par le Parlement. Elle indique la trajectoire 2009-2012
• les crédits du budget général sont adoptés par mission et non plus
des finances de toutes les administrations publiques (État, Sécurité sociale
par ministère et par titre ;
et collectivités locales) ainsi que les règles de gouvernance permettant de
respecter cette trajectoire. Elle présente également le budget pluriannuel de
• les budgets annexes et les comptes d’affectation spéciale sont
l’État (2009-2011), dispositif au cœur de la loi de programmation, qui intègre
votés budget par budget et compte par compte ;
les réformes décidées dans le cadre de la révision générale des politiques
• les évaluations de recettes et de charges de trésorerie, présentées
publiques (RGPP).
dans un tableau de financement, font l’objet d’un vote unique ;
.
• les plafonds d’emplois, ventilés par ministère et présentés sous la
forme d’un tableau synthétique, font l’objet d’un vote unique ;
• le plafond d’emplois des opérateurs de l’État fait désormais l’objet
d’un vote, depuis l’entrée en vigueur de l’article 64 de la loi de finances
initiale 2008.
30
31

---

2 | LA NOUVELLE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE
Des possibilités d’amendements parlementaires élargies
Le Parlement, un acteur essentiel de la mise en œuvre de
la LOLF
Avec l’ordonnance organique de 1959, le Parlement ne pouvait que
réduire ou rejeter les crédits des mesures nouvelles, après un rapide vote
Le deuxième rapport au Gouvernement remis en octobre 2006 par Alain
d’ensemble sur les services votés (94 % des crédits en moyenne).
Lambert et Didier Migaud a permis de faire le point sur la mise en œuvre de
la LOLF en détaillant les opportunités d’amélioration de la pratique budgé-
Avec la LOLF, l’impossibilité d’augmenter les dépenses pour un parlemen-
taire, en termes de gestion, de procédure budgétaire ou encore de contrôle
taire demeure.
comptable.
Mais, un parlementaire, grâce à l’article 47 de la LOLF, peut désormais
La pratique du contrôle par les parlementaires a été fortement dynamisée,
prendre l’initiative de majorer les crédits d’un programme, à la condi-
notamment au sein des commissions des finances. À titre d’exemple, la
tion de ne pas augmenter le total de ceux de la mission dont il relève. Il
commission des finances de l’Assemblée nationale a créé la mission d’in-
peut également créer, supprimer ou modifier un programme.
formation sur la loi organique relative aux lois de finances (MILOLF) ; depuis
1999, elle constitue chaque année plusieurs « missions d’évaluation et
Un meilleur contrôle de l’exécution et des pouvoirs
2
de contrôle », qui favorisent une appropriation collégiale de la fonction de
d’investigation accrus
contrôle. L’objectif de la mission d’évaluation et de contrôle est de veiller à
L’amélioration du contrôle parlementaire passe aussi par plusieurs autres
l’efficience de la dépense publique. S’agissant du Sénat, les rapporteurs
leviers :
spéciaux de la commission des finances, de la majorité et de l’opposition,
publient un nombre croissant de rapports de contrôle. Cette commission
• le contrôle sur les mouvements de crédits en gestion, notamment
s’est d’ailleurs appuyée sur cette expérience pour établir un guide méthodo-
au travers de l’avis préalable des commissions des finances sur les
logique du contrôle budgétaire.
décrets d’avance (article 13 de la LOLF) ;
• l’élargissement des pouvoirs d’investigation des commissions
des finances (article 57 de la LOLF), qui leur permet de procéder
▲
Loi de règlement des comptes et rapport de gestion
La nouvelle gouvernance budgétaire
à toutes les investigations sur pièces et sur place et aux auditions
qu’elles jugent utiles ;
La loi de règlement des comptes et rapport de gestion est l’occasion
• une définition plus précise de la mission d’assistance au Parlement
de « rendre compte », au plein sens du terme. Les rapports annuels de
confiée à la Cour des comptes (article 58 de la LOLF).
performances annexés au présent projet doivent permettre de porter un
jugement éclairé sur la gestion des deniers publics et sur les résultats
obtenus par chaque responsable de programme. Les rapports du Parle-
ment comportent désormais un second tome présentant les observations
de l’ensemble des rapporteurs spéciaux sur les missions et programmes
dont ils ont la charge. En outre, la discussion du projet de loi de règle-
ment des comptes et rapport de gestion est enrichie par des débats thé-
matiques, en présence des ministres concernés, en commission élargie
et en séance publique.
D. R.
32
33

---

2 | LA NOUVELLE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE
La Cour des comptes
De nouveaux managers publics
La LOLF a élargi le rôle de la Cour des comptes en renforçant ses liens
Le responsable de programme
avec le Parlement, notamment en matière de contrôle et d’évaluation et
C’est le maillon central de la nouvelle gestion publique, à la charnière
en lui confiant la mission de certification des comptes de l’État. Ce rôle
entre responsabilité politique et responsabilité de gestion. Placé sous l’auto-
d’assistance est inscrit dans la Constitution depuis la révision constitu-
rité du ministre, il participe à l’élaboration des objectifs stratégiques du
tionnelle de 2008.
programme dont il a la charge : il est le garant de sa mise en œuvre opéra-
La Cour des comptes est le juge des comptes de l’État et de la bonne
tionnelle et s’engage sur la réalisation des objectifs associés.
exécution de la dépense publique. Organisée en plusieurs chambres qui
En contrepartie, il est désormais doté d’une enveloppe de crédits globale. Il
se répartissent les différents domaines de l’action publique, elle contrôle
dispose donc d’une large autonomie dans ses choix de gestion : il choisit où
la régularité et l’efficacité de la dépense. À cette fin, elle détermine le
et comment affecter les moyens financiers et humains mis à sa disposition
programme de ses contrôles de manière indépendante du Gouverne-
pour remplir ses objectifs.
ment et du Parlement.
2
▲
L’assistance au Parlement
Qui est responsable de programme ?
La mission d’assistance au Parlement et au Gouvernement en matière
On compte environ 80 responsables de programme (budget général
d’exécution des lois de finances et des lois de financement de la Sécu-
de l’État) :
rité sociale est prévue par l’article 47 de la Constitution. Elle est forma-
• 94 % sont des directeurs d’administration centrale, secrétaires généraux
lisée par l’article 58 de la LOLF du 1er août 2001 et par l’article 1-VIII de
ou chefs des services à compétence nationale
la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale
• 60 % ont la responsabilité d’un seul programme
du 2 août 2005.
Par exemple :
La Cour contribue au contrôle par le Parlement de l’exécution des lois de
er
La nouvelle gouvernance budgétaire
• Programme Enseignement scolaire public du 1 degré : directeur général
finances, c’est-à-dire au contrôle du respect de l’autorisation budgétaire
de l’enseignement scolaire ;
votée par les deux assemblées. À ce titre, elle lui transmet :
• Programme Patrimoines : directeur de l’architecture et du patrimoine ;
• un rapport préliminaire relatif aux résultats d’exécution de l’année
• Programme Aide à l’accès au logement : directeur général de
antérieure à l’occasion du débat d’orientation des finances publiques ;
l’aménagement, du logement et de la nature ;
• un rapport relatif aux résultats de l’exercice antérieur et à la gestion
• Programme Météorologie : président-directeur général de Météo-France ;
du budget joint au dépôt du projet de loi de règlement des comptes
• Programme Gestion du patrimoine immobilier de l’État : chef du service
et rapport de gestion ;
France Domaine.
• un rapport destiné à éclairer le Parlement lorsque le Gouvernement
opère des mouvements de crédits qui doivent être ratifiés par la
Des engagements de performance
plus prochaine loi de finances (décrets d’avance).
Le ministre et le responsable de programme s’engagent sur des objectifs et
Depuis 2002, la Cour des comptes a l’obligation de répondre aux deman-
indicateurs réunis dans les projets annuels de performances.
des d’assistance formulées par le président et le rapporteur général des
commissions des finances de chaque assemblée. Elle a par ailleurs
Pour garantir une action publique au plus près de la réalité des citoyens, des
l’obligation de réaliser à leur demande toute enquête sur la gestion des
usagers et des territoires et mobiliser tous les agents autour de la démarche
services et de rendre ses conclusions dans un délai de huit mois.
de performance, ces objectifs nationaux sont déclinés et adaptés, le cas
échéant, dans chaque service de l’État.
La certification des comptes
La Cour est chargée de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité
Le responsable de budget opérationnel de programme
des comptes de l’État ainsi que des organismes nationaux du régime
général et des comptes combinés des branches et du recouvrement du
Le responsable de programme délègue la gestion de son programme en
régime général de la Sécurité sociale.
constituant des budgets opérationnels de programme (BOP), placés
sous l’autorité de responsables identifiés.
Cette mission lui a été confiée par la LOLF en 2001 pour ce qui concerne
l’État et par la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité
sociale (LOLFSS) en 2005 pour ce qui concerne la Sécurité sociale. Le pre-
mier exercice de certification est intervenu sur les comptes de l’année 2006.
34
35

---

2 | LA NOUVELLE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE
▲
L’école de la LOLF
La direction du Budget (DB)
En partenariat avec l’Institut de la gestion publique et du développement
Chargée, sous l’autorité du ministre du Budget et des Comptes publics, du
économique (IGPDE), la direction du Budget co-anime des sessions de l’école
cadrage des finances publiques et de la préparation du budget de l’État, la
de la LOLF au niveau national et en région. A fin 2009, ce dispositif a per-
direction du Budget veille à ce que les choix effectués sur les différentes
mis, en 4 ans, à près de 3.000 cadres, responsables de budgets opérationnels
politiques publiques soient cohérents avec la trajectoire des finances publi-
de programme (BOP) ou d’unités opérationnelles, adjoints ou chefs de ser-
ques du Gouvernement notamment pour l’élaboration du projet de loi de
vice, de suivre ces sessions.
finances. Elle propose des réformes structurelles pour maîtriser la dépense
Ces formations ont pour but de fournir des éléments clés de mise en œuvre
publique et incite les gestionnaires à améliorer continuellement l’efficacité
du nouveau cadre de gestion issu de la LOLF aux acteurs de la gestion pu-
de la gestion publique. Elle est chargée, depuis l’entrée en vigueur de la
blique et de faciliter l’acquisition des compétences et savoirs nécessaires à
LOLF au 1er janvier 2006, d’en assurer la bonne application et en est le
l’exercice des nouvelles responsabilités qui sont les leurs.
garant vis-à-vis des ministères et du Parlement.
Des relations renouvelées avec les ministères…
2
Les directeurs financiers de l’État
Avec les ministères, qui disposent désormais d’une plus grande responsabilité
Les directeurs des affaires financières (DAF) préparent, en lien avec les res-
en matière budgétaire, la DB a instauré un dialogue plus riche et des relations
ponsables de programme et les directeurs des ressources humaines, les
plus coopératives, afin de leur apporter un appui en matière de programma-
décisions et arbitrages dans le domaine budgétaire.
tion budgétaire, de conduite des réformes et d’animation de la démarche de
Ils définissent un cadre pour les doctrines ministérielles de gestion et les
performance. La DB a par ailleurs la responsabilité de la mise en œuvre des
décisions d’utilisation des ressources (exemples : politique d’achats, politi-
concepts de la LOLF et de l’élaboration et du respect des référentiels budgé-
que immobilière). Ils pilotent l’analyse des coûts au sein des ministères, ils
taires : gestion par la performance, élaboration des projets annuels de per-
coordonnent et consolident les comptes rendus d’exécution des responsa-
formances et des rapports annuels de performances, justification au premier
bles de programme et organisent le contrôle interne et l’audit. Ils exercent
euro, développement de la comptabilité d’analyse des coûts, règles de bud-
La nouvelle gouvernance budgétaire
des fonctions de conseil, d’expertise et d’assistance. Ils sont les interlocu-
gétisation et de gestion, suivi des dépenses de personnel, etc.
teurs attitrés des autorités chargées du contrôle financier et du département
comptable ministériel.
… et avec le Parlement
En renouvelant le travail parlementaire sur le projet de budget avec un
calendrier de travail plus ambitieux, la LOLF a instauré des relations plus
▲
étroites entre les assemblées parlementaires et le ministère du Budget.
Le Collège des directeurs financiers de l’État,
Quatre débats se succèdent désormais chaque année. Les deux premiers
instrument d’une collégialité interministérielle
ont lieu au printemps et au tout début de l’été : loi de règlement des comptes
et rapport de gestion – et présentation des RAP – puis débat d’orientation
Sa composition :
des finances publiques, désormais fusionné avec le débat d’orientation sur
Les directeurs chargés des affaires budgétaires et financières relevant de cha-
les finances sociales. Les deux derniers, à l’automne, concernent le projet
que ministère, réunis tous les mois autour du directeur du Budget, forment
de loi de finances et, avec la direction de la Sécurité sociale, le projet de
le « Collège des DAF ».
loi de financement de la Sécurité sociale. La direction du Budget assiste
Ses missions :
le ministre à l’occasion de ces débats. Pour mieux répondre aux attentes
• faire émerger une nouvelle relation entre le ministère chargé du Budget
du Parlement, la DB lui fournit désormais des documents budgétaires plus
et les ministères gestionnaires, davantage fondée sur la confiance, le
riches et plus lisibles, afin de lui permettre de mieux connaître les détermi-
dialogue et la responsabilité ;
nants de la dépense et d’apprécier la performance de l’action publique.
• favoriser une approche collégiale des questions de finances
▲
publiques et poursuivre le travail de coordination et
Le lancement de la pluriannualité budgétaire
d’animation pour la mise en œuvre de la LOLF ;
L’année 2008 a lancé la conception du premier budget pluriannuel 2009-2011.
• devenir un lieu d’échange pour améliorer la
Il se concrétise par la présentation au Parlement d’une loi de programmation
procédure budgétaire, le pilotage des finances
des finances publiques préparée au cours de la procédure budgétaire de l’an-
publiques et la gestion de l’État en tenant
née 2008. Pour la première fois, cette procédure a conduit à déterminer avec
compte de la pratique des gestionnaires.
les ministères les crédits et les emplois pour les trois prochaines années.
36
37

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2 | LA NOUVELLE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE
La direction générale des Finances
Le Comité interministériel d’audit
publiques (DGFiP)
des programmes (CIAP)
Quel est le rôle du CIAP ?
La DGFiP, une direction au cœur de la vie financière publique
Pour sa deuxième année d’existence, la direction générale des Finances
Le Comité interministériel d’audit des programmes, réunissant l’expertise
publiques (DGFiP), issue de la fusion des deux plus grandes directions du
des différentes inspections générales ministérielles, a été créé par le Gou-
ministère chargé du Budget (DGI et DGCP), a déjà inscrit très concrètement
vernement en novembre 2001. Structure d’audit interne à l’administration,
son action dans les faits, tant à l’échelon central qu’en régions.
sa mission est double : d’une part, aider, au niveau de chaque programme,
à la meilleure application possible des principes posés par la LOLF, d’autre
Après la mise sur pied dès l’été 2008 d’une administration centrale unifiée, la
part, garantir la pertinence et la fiabilité des informations qui sont jointes aux
DGFiP a entrepris de créer dans chaque département une direction dépar-
projets de loi de finances pour éclairer les débats et le vote du Parlement.
tementale – ou régionale – des Finances publiques unique. Début 2010, ces
directions locales unifiées auront été mises en place dans la moitié des dépar-
2
Le CIAP a ainsi vocation à apprécier, pour chaque programme audité :
tements.
• le périmètre du programme et la répartition des crédits en actions ;
La volonté d’offrir aux usagers un guichet fiscal unique pour toutes leurs
• le dispositif de performance (objectifs et indicateurs) qui lui est associé ;
démarches, objectif majeur de la nouvelle direction, se traduit dès 2009 par la
• la déclinaison opérationnelle du programme et le dialogue de gestion ;
création de 250 « services des impôts des particuliers » (sur un programme de
• la justification des crédits au premier euro ;
750 à l’horizon 2011), et la mise en place dans tous les services de la DGFiP
• la comptabilité d’analyse des coûts des actions.
chargés de l’impôt d’un « accueil fiscal de proximité » dès septembre 2009.
Pour l’année 2009 -2010, les missions d’audit seront prioritairement cen-
Les autres objectifs assignés à la DGFiP à sa création sont également pris en
trées sur le dispositif de performance vu sous trois angles : pertinence, fiabi-
compte, avec par exemple une importante rénovation du conseil financier et
lité et utilisation par les services.
fiscal et des services offerts aux collectivités locales.
La DGFiP assure un ensemble de missions de nature fiscale (élaboration de
Comment le CIAP fonctionne-t-il ?
La nouvelle gouvernance budgétaire
la législation et de la réglementation relatives à la fiscalité, au cadastre et à la
Présidé par un inspecteur général des finances, le CIAP réunit les corps
publicité foncière, assiette des impôts et contrôle des déclarations fiscales,
d’inspection générale ou de contrôle attachés à chaque ministre. Chaque
recouvrement des recettes…) ainsi que des missions de gestion publique.
année, en concertation avec la Cour des comptes, il dresse et diffuse la liste
Dans le domaine de la gestion publique, et parmi ses autres champs de
des programmes qui vont faire l’objet d’un audit.
compétence (exécution des recettes et des dépenses et tenue des comptes
des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, prestations
Chaque audit est réalisé par une équipe de trois auditeurs, l’un d’entre eux
d’expertise en matière économique et financière, gestion du domaine…), la
appartenant au ministère dont le programme est audité. Les travaux de cha-
DGFiP prend en charge le paiement des dépenses de l’État et la tenue de sa
que équipe se concluent par un rapport qui présente les constats effectués
comptabilité.
et formule des recommandations au ministère concerné pour améliorer la
mise en œuvre de la LOLF.
La DGFiP, l’opérateur comptable et financier de l’État
Les procédures d’audit du CIAP sont contradictoires: le ministère est donc
Ce rôle d’opérateur comptable et financier de l’État s’est transformé et ren-
invité à réagir au contenu du rapport d’audit. Le CIAP rend ensuite, pour cha-
forcé avec la mise en œuvre de la LOLF.
que audit, un avis collégial, sur la base du rapport d’audit et de la réponse
La DGFiP, pilote de la fonction comptable, est un acteur clé de la mise en
apportée par le ministère.
œuvre de la nouvelle comptabilité de l’État et du processus de certification.
Conduits par les corps d’inspection qui relèvent de chaque ministre, les tra-
Ainsi, les efforts pour améliorer la qualité comptable et enrichir l’information
vaux du CIAP sont destinés à ceux-ci et ne sont donc pas publiés à l’initia-
produite se sont poursuivis en 2008, avec par exemple la valorisation au bilan
tive du CIAP. En revanche, le Parlement et la Cour des comptes reçoivent
de l’État de certains actifs incorporels (spectre hertzien, quotas d’émission de
les rapports d’audit, les réponses des ministères et les avis du CIAP, en
gaz à effet de serre…).
vertu du droit de communication dont ils disposent.
En 2009, pour la troisième année consécutive, la DGFiP a obtenu la certifica-
tion des comptes de l’État.
Par ailleurs, le CIAP publie un rapport annuel d’activité dans lequel il pré-
La DGFiP accompagne parallèlement la modernisation des circuits de dépen-
sente les principaux enseignements qu’il tire de chaque campagne d’audits
ses de l’État, dans un souci de meilleure efficacité et de réduction des délais
et ses propositions sur les moyens à mettre en œuvre pour améliorer la
de paiement, ainsi que la modernisation financière des établissements publics
gestion des services dans le cadre de la LOLF et la qualité de l’information
nationaux.
transmise à l’appui des projets de loi de finances.
38
39

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2 | LA NOUVELLE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE
• il transmet aux autorités budgétaires et à l’ordonnateur principal un
Les nouvelles modalités d’exercice
rapport annuel sur l’exécution budgétaire et une analyse de la situation
du contrôle financier
financière du ministère.
Introduction du contrôle a posteriori et de l’évaluation des
Le contrôle financier rénové, désormais qualifié de « budgétaire »,
procédures
procède d’un nouvel équilibre entre responsabilité du gestionnaire et
contrôle de son action, tel que voulu et posé par la LOLF.
Le contrôle budgétaire a posteriori vise à garantir que le recentrage des
Ce nouvel équilibre se traduit par un changement de la nature et de
contrôles a priori ne s’accompagne pas de dérive dans la gestion budgé-
l’étendue du contrôle exercé par le contrôleur budgétaire dont les moda-
taire des actes dispensés du contrôle préalable, notamment grâce à une
lités d’exercice sont adaptées aux objectifs recherchés.
tenue et un suivi rigoureux de la comptabilité des engagements.
Les évaluations de circuits et de procédures, pilotées par les contrôleurs
Des objectifs centrés sur l’identification et la prévention
budgétaires et comptables ministériels (CBCM), et conduites avec le
des risques budgétaires
concours des contrôleurs budgétaires en région (CBR), consistent en des
2
études approfondies des processus de dépenses. Elles peuvent porter sur :
Il ne s’agit plus d’exercer un contrôle de type juridique qui constituait anté-
• l’objectivation d’un certain nombre de déterminants de la dépense (clarifiant
rieurement la principale substance du contrôle. Désormais, le contrôleur
le contenu physico-financier des crédits, la structure de la dépense, la
vérifie que l’État et ses représentants chargés de la dépense s’engagent
rigidité de la dépense, …) et des coûts des politiques publiques ;
dans des limites et conditions soutenables sur le plan budgétaire, pour le
• l’analyse des procédures mises en œuvre par les ministères au titre de la
présent et pour l’avenir, dans le respect de l’autorisation parlementaire.
programmation, de l’allocation, de la mise à disposition et de l’exécution
Le contrôleur :
des crédits et la proposition de mesures correctives ou d’amélioration ;
• garantit a priori que la programmation budgétaire est cohérente et
• la validation des données budgétaires déclarées par les gestionnaires
soutenable dans ses différents niveaux de déclinaison que sont le
(exemples : montant des restes à payer, montant des dépenses
programme et le budget opérationnel de programme (BOP) et qu’elle
obligatoires).
La nouvelle gouvernance budgétaire
s’inscrit dans les limites de l’autorisation parlementaire ;
• sécurise l’exécution du budget en assurant un suivi comptable des
Un champ de contrôles allégé
engagements des ministères et un contrôle a priori ou a posteriori
Les textes délimitent clairement le champ des investigations du contrôleur
des principaux actes et procédures conduisant aux engagements de
financier et mettent le gestionnaire dans la position d’être exceptionnelle-
dépense ;
ment contrôlé à l’inverse d’un système où un contrôle, à effet bloquant, était
• informe, analyses à l’appui, tous les acteurs intéressés à leur
la règle :
connaissance, ministre en charge de la dépense, ministre du Budget
• le contrôle juridique ne trouve désormais à s’exercer qu’à titre
et Parlement, des niveaux et déterminants de la dépense et, le cas
exceptionnel ;
échéant, participe à sa régulation quand c’est nécessaire ;
• l’avis est le mode d’exercice de droit commun du contrôle, à l’opposé
• est un conseiller du gestionnaire par les éclairages et indications qu’il
d’un visa bloquant ;
lui apporte dans l’exercice du dialogue de contrôle.
• le contrôle a priori des actes est l’exception.
Des modes de contrôle adaptés aux enjeux
Un mode de contrôle évolutif
De nouveaux outils
Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), le
Un responsable unique pour une vision globale du processus de
Comité ministériel des politiques publiques a décidé de réformer le contrôle
dépense ministériel : le service de contrôle budgétaire et comptable
financier en expérimentant au ministère de la Culture et de la Communication
la suppression du visa préalable en le remplaçant par un comité d’engage-
Dans chaque ministère, un contrôleur budgétaire et comptable ministériel
ment. L’objectif est de rendre ce contrôle moins procédural et plus stratégique,
(CBCM) est placé, par le décret n° 2005-1429 du 18 novembre 2005 qui
pour qu’il remplisse bien son rôle de surveillance de la soutenabilité budgé-
l’institue, sous l’autorité du ministre chargé du Budget, pour assurer une
taire. Ce dispositif est fondé sur la mise en œuvre d’un contrôle interne budgé-
vision globale de ses processus de dépense et de sa situation patrimoniale,
taire au sein des ministères en complément du contrôle interne comptable.
en vue d’en améliorer la sécurité et la fiabilité :
• il assure le contrôle financier au sein d’un ministère ;
Ces nouvelles modalités auront vocation à être étendues à l’ensemble des
• il est le comptable public ;
ministères selon un rythme progressif lié à l’organisation des contrôles
• il est le coordinateur des autorités déconcentrées chargées du contrôle
internes de chacun d’entre eux.
financier ;
40
41

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Partie 3
La nouvelle
gestion publique
Moderniser la nouvelle gestion publique
44
Une nouvelle chaîne de responsabilités
engagée sur la performance
46
Une gestion publique en prise directe
3
avec les réalités du terrain
48
La performance au cœur des missions des agents
49
Une nouvelle cartographie de la gestion publique
50
Les agents de l’État mobilisés pour rendre un service
LOLF et modernisation de l’État
51
public de qualité et au moindre coût
En dotant les gestionnaires de libertés et de responsabilités
La nouvelle gestion publique
nouvel es, la LOLF modernise l’État en profondeur. Centrée
sur la performance, en prise directe avec la réalité des ter-
ritoires et des services, la nouvelle gestion publique engage
l’ensemble des administrations dans une dynamique de pro-
grès continu qui porte déjà ses fruits au bénéfice de l’usager,
du contribuable et du citoyen.
42
43

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3 | LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE
Moderniser la gestion publique
Les bénéfices attendus de la nouvelle gestion publique
Grâce à la mobilisation des services de l’État, la mise en place de la
DES ACTEURS
LOLF est aujourd’hui une réalité. Les bénéfices attendus de la nouvel e
précisém

4
ent identifiés
LES BÉNÉFICES ATTENDUS
gestion publique sont nombreux et d’ores et déjà tangibles mais le boule-
versement profond des pratiques qu’elle implique se fera dans la durée.
m

4 oins nombreux
D
4 es gains d’efficacité au plus près
plus r

4
esponsables
des activités des services
Les bénéfices attendus de la LOLF
s
D
La nouvelle gestion publique fondée sur l’autonomie et la responsabilité
+

4 es équipes motivées et mobilisées
vers les résultats à atteindre
redonne du sens à l’action publique d’un triple point de vue.
U

4 ne meilleure capacité à adapter
Pour les agents de l’État
UNE RESPONSABILITÉ
l’action en fonction des résultats et
La démarche de performance invite les services à définir clairement leurs
à résoudre les problèmes
en

4 gagée sur les résultats
objectifs. En redonnant du sens aux activités des administrations, elle
enrichit les conditions d’exercice des missions des agents et les conforte
dans la réalisation de celles-ci.
Elle permet de décloisonner les services de l’État : en les dotant de bud-
Premier bilan
gets globaux par politique publique, en mettant la logique de résultats au
2006, année de transition réussie entre deux cadres de gestion sensible-
premier plan et en développant le dialogue de gestion, la LOLF conduit les
ment différents, était aussi celle d’un apprentissage collectif.
administrations à travailler en commun pour mettre en œuvre des priorités
2007 fut l’année de consolidation des premiers acquis. Les premiers bilans,
clairement identifiées.
internes à l’administration ou réalisés par les missions parlementaires, invi-
Elle enrichit le dialogue social en permettant aux organisations syndicales
tent à clarifier et à simplifier certaines procédures. En effet, la superposition
de prendre part à la discussion sur la répartition des moyens et à l’éventuel
de pratiques anciennes sur un cadre nouveau engendre parfois un senti-
réemploi des marges dégagées. Les organisations syndicales sont davan-
ment de lourdeur et de complexité pour les équipes de gestionnaires.
tage associées à une gestion des ressources humaines rendue plus
2008 et 2009 ont initié les premières fortes restructurations des services
dynamique grâce au pilotage de la masse salariale au niveau local.
tant en administration centrale qu’au niveau territorial. Elles ont permis de
3
Pour les usagers du service public
conforter les démarches et les organisations qui renforcent les responsabi-
lités sur le terrain. Les premiers déploiements de l’outil CHORUS accompa-
La LOLF favorise l’amélioration de la qualité de service : en plaçant dans la
gnent ces restructurations de services.
démarche de performance des objectifs de qualité de service, en donnant à
l’administration une plus grande souplesse pour s’adapter aux spécificités
du terrain, la LOLF permet aux services de l’État de mieux répondre aux
demandes des usagers.
Pour les contribuables
La LOLF permet de dépenser mieux : en faisant confiance aux gestionnai-
Le club des gestionnaires
La nouvelle gestion publique
res pour piloter leurs services avec un souci constant de la performance, la
nouvelle gestion publique incite à réaliser des économies, des gains de
Optimiser la gestion selon les règles de la LOLF
productivité ou des redéploiements pour une meilleure efficacité de la
Échanger les bonnes pratiques entre gestionnaires et experts de terrain,
dépense publique.
travailler de façon collaborative sur l’optimisation de la gestion : telle
est la mission du club des gestionnaires.
Le club des gestionnaires permet d’avoir une image fidèle des praticiens
de la gestion publique : il est composé majoritairement de responsables
de services déconcentrés ainsi que de membres des directions des Affaires
financières des ministères, de la direction du Budget et de la direction
générale de l’Administration et de la Fonction publique.
44
45

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3 | LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE
À travers le dialogue de gestion, les responsables à tous les niveaux s’en-
Une nouvelle chaîne de responsabilité
tendent sur la déclinaison des objectifs, des moyens disponibles et des
engagée sur la performance
modes de pilotage.
Le dialogue de gestion se déroule :
La nouvelle gestion publique prend appui sur une chaîne de responsabi-
• entre le responsable de programme et les directeurs des affaires
lité qui garantit un engagement sur la performance à tous les niveaux.
financières, des ressources humaines, etc. ;
• entre le responsable de programme et le responsable de budget
La nouvelle chaîne de responsabilité
opérationnel de programme ;
Le responsable de programme est garant à l’échelle nationale de la mise
• entre le responsable de budget opérationnel et ses unités
en œuvre et de la performance de son programme. Sur le terrain, il en délè-
opérationnelles, les préfets, le contrôleur financier en région, etc.
gue la gestion à un responsable de budget opérationnel de programme
(BOP).
Définir les grands principes de la gestion du programme :
Tout comme le responsable de programme, le responsable de BOP gère
les chartes de gestion
une enveloppe globale de moyens (crédits et personnels) et s’engage sur
À compter de 2006, certains ministères ont formalisé les modalités de mise
des objectifs opérationnels à atteindre. Il répartit les moyens dont il dispose
en œuvre des programmes en élaborant des chartes de gestion.
entre les différentes unités opérationnelles (UO) qui mettent en œuvre les
activités définies dans le BOP.
L’objectif est de fixer sur un document unique, de manière partagée par
chaque maillon de la chaîne de responsabilité :
• les périmètres de responsabilité et d’autonomie de chacun ;
• les outils et les procédures permettant d’assurer le dialogue de
La déclinaison opérationnelle des programmes
gestion ;
• les canaux garantissant une circulation fluide et transparente de
Responsable
Le programme regroupe des crédits
l’information entre les acteurs.
destinés à mettre en œuvre une ou
de programme
Les chartes de gestion concernent à la fois le ministère, ses program-
plusieurs actions.
mes et leur déclinaison opérationnelle. Elles déterminent les règles de
fonctionnement entre :
3
Le budget opérationnel de
• les responsables de programme et les différents acteurs ministériels
Responsable Responsable
programme est la déclinaison d’un
ayant des fonctions transversales (direction des affaires financières,
de BOP
de BOP
des ressources humaines, etc.) : il s’agit de chartes ministérielles ou
programme sur le terrain.
interprogrammes ;
• le responsable de programme et les responsables de BOP : il s’agit de
chartes de gestion de programme.
L’unité opérationnelle est le niveau
Responsable Responsable
de mise en œuvre du BOP.
Le préfet, garant de la coopération entre les services et
d’UO
d’UO
de la cohérence des politiques publiques de l’État sur les
territoires
La nouvelle gestion publique
Les politiques publiques nationales mises en œuvre à l’échelle locale doi-
vent être harmonisées avec les priorités de chaque territoire. Dans
Le dialogue de gestion : un pilotage et une gestion
cette optique, compte tenu du nouveau cadre de la LOLF, le préfet est doté
concertés des politiques publiques
d’un rôle renforcé en matière budgétaire et de performance :
Pour garantir la déclinaison effective des libertés et des responsabilités
• il donne obligatoirement un avis préalable sur chaque BOP relevant de
nouvelles accordées aux gestionnaires et obtenir un pilotage souple et
son champ de compétence ;
cohérent des politiques publiques, le dialogue de gestion et la concertation
• il s’assure de la cohérence des BOP avec les autres projets territoriaux,
doivent prendre le pas sur les logiques bureaucratiques.
notamment avec les projets d’actions stratégiques de l’État (PASE).
46
47

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3 | LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE
Une gestion publique en prise directe
La performance au cœur des missions des
avec les réalités du terrain
agents
Pour accroître la performance et l’efficacité des politiques publiques, les
Pour garantir l’action publique la plus opérationnelle et mobiliser tous
nouveaux modes de gestion induits par la LOLF sont déployés dans les
les agents autour de la démarche de performance, les objectifs natio-
budgets opérationnels de programme (BOP), au plus près des réalités
naux sont déclinés et adaptés, le cas échéant, dans chaque service de
des usagers, des citoyens et des territoires.
l’État.
Taux de chômage, risques industriels, délinquance, insertion des jeunes, etc.,
Les budgets opérationnels de programme
il existe une grande disparité entre les territoires. La déclinaison des objectifs
Avec le budget opérationnel de programme, les gestionnaires sur le terrain
de performance des programmes dans les BOP permet d’adapter les politi-
préparent et gèrent un budget local et global.
ques publiques en fonction des attentes spécifiques des territoires.
Le BOP est la réplique d’un programme ministériel sur un périmètre
Elle place la démarche de performance au cœur des missions quotidiennes
d’activités ou sur un territoire. Ses composantes reprennent donc celles pré-
des agents.
sentées dans les projets annuels de performances (activités, performance,
budget), en les reliant à un contexte opérationnel explicité.
Le responsable de BOP avec ses unités opérationnelles est ainsi chargé
La déclinaison des objectifs sur le terrain
de proposer, de programmer et de mettre en œuvre les activités du pro-
Le responsable
Objectifs de performance du programme
gramme les plus pertinentes et les mieux adaptées au contexte qui lui
de programme
est propre.
et son ministre
s’engagent vis-à-
Déclinés
Traduits en objectifs
vis du Parlement
Complétés par des
directement
intermédiaires si objectifs locaux spéci-
RPROG
Projet annuel de performances du programme
si possible
nécessaire
fiques le cas échéant
Orientations nationales
Performance attendue à
Ressources humaines et
l'échelle nationale
financières (budget global)
Le responsable
de BOP s’engage
Objectifs de performance des budgets
3
vis-à-vis de son
Inscription du programme
opérationnels de programme
responsable de
dans un contexte opérationnel
programme
Confronter les
on
orientations nationales
Identifier
à la réalité du territoire :
Décliner la performance
esti
diagnostic du territoire
à l'échelle locale
la capacité des services
pour mener à bien la
Identifier des leviers d'actions à mettre en œuvre la
La performance de la gestion financière fait également l’objet d’un suivi par
e g
politique publique
adaptés au territoire
politique publique
la direction du Budget (« mission gestion financière de l’État »). Elle passe
concernée
concernée
par la réduction du nombre de budgets opérationnels de programme (BOP),
Budget opérationnel de programme
l’accélération des délais d’instruction des BOP et de mise en place des cré-
dits, la simplification des procédures de gestion des crédits, la modernisa-
La nouvelle gestion publique
alogue d
Une programmation des activités :
Di
tion du dialogue de gestion au sein des ministères.
proposition, description précise et priorisation des activités qui concourent à
la mise en œuvre concrète de la politique publique concernée
▲
Contexte territorial
Démarche de
Ressources
performance déclinée
Les BOP en chiffres
Description du territoire
à l'échelle locale
Budget prévisionnel global
pour la mise en œuvre de
Déclinaisons des objectifs
(y compris masse salariale)
la politique concernée
Il existe environ 1 900 budgets opérationnels de programme dont près de
à atteindre, des
+ schéma d'emplois
indicateurs, des cibles et
1 600 au niveau déconcentré.
des leviers d'action
RBOP
RPROG : responsable de programme
RBOP : responsable de BOP
48
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3 | LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE
Une nouvelle cartographie de
LOLF et modernisation de l’État
la gestion publique
Les évolutions structurelles, les attentes des citoyens ainsi que la situa-
Les budgets opérationnels de programme sont définis au niveau le plus
tion des finances publiques conduisent à rechercher un État plus simple,
pertinent selon les programmes. Le choix du niveau correspond à deux
plus lisible et toujours plus performant.
impératifs :
Accompagner le déploiement de la nouvelle gestion
• être au plus proche des réalités des territoires pour répondre plus
efficacement aux besoins des usagers ;
publique
• disposer d’une taille critique (masse financière, effectifs) pour
Le campus de la gestion publique
permettre un pilotage efficace des politiques de l’État à l’échelle
L’espace Campus de la gestion publique, accessible sur le forum de la per-
locale.
formance, s’adresse à l’ensemble de la communauté financière de l’État. Il
est avant tout un espace destiné à accompagner les acteurs de la fonction
financière de l’État en mettant en partage une information actualisée en
Les BOP sont positionnés :
permanence sur les référentiels et guides sur les processus budgétaires
• au niveau national : par exemple pour les fonctions support
et comptables et organisations financières en cours de mise en place ainsi
(immobilier, informatique, communication, etc.) ;
que des outils de formation aux métiers de la fonction financière de l’État.
• au niveau interrégional : par exemple, pour les programmes Police
Le contrôle de gestion, une fonction indispensable à la nouvelle
nationale et Sécurité des échanges de biens et services ;
gestion publique
• au niveau régional : pour la majeure partie des programmes. C’est le
Le contrôle de gestion vise à améliorer le rapport entre les moyens engagés
cas notamment des ministères du Travail, de la Santé, de l’Éducation
et les résultats, notamment en préparant le dialogue de gestion sur des
nationale, de l’Agriculture ;
bases objectives et en développant les outils nécessaires au pilotage de
• au niveau départemental : pour certains programmes.
la performance. C’est une fonction organisée, en tant que métier, au sein
des ministères et des programmes. La direction du Budget soutient cette
démarche de professionnalisation en animant des réseaux interministériels
de contrôle de gestion, afin d’échanger sur les bonnes pratiques et de défi-
3
nir un cadre de référence.
La refonte (ou réingénierie) des processus budgétaires et
comptables
Il s’agit d’inscrire dans le quotidien de la gestion les principes de la LOLF,
ce qui suppose de réexaminer l’ensemble des processus budgétaires et
comptables existants.
Aussi, profitant avec la mise en œuvre de la LOLF d’une occasion excep-
tionnelle de simplifier les procédures financières avant de les « fixer » dans
un outil, plusieurs ministères ont mené, dès 2005, avec l’appui du minis-
La nouvelle
gestion publique
tère chargé du Budget, une remise à plat de l’ensemble des activités de
la sphère budgétaire et comptable (enchaînement des tâches, rôle des
différents acteurs et organisation correspondante), un travail préalable
incontournable à la mise en œuvre du nouveau progiciel interministériel de
gestion, Chorus.
Le déploiement de ces « processus LOLF », modèle interministériel pro-
posé à l’ensemble des ministères, permet aujourd’hui de les accompagner
progressivement dans l’évolution de leurs modes de fonctionnement et
de leurs organisations afin qu’ils puissent pleinement tirer parti de tous les
bénéfices de la LOLF, préparer ainsi la migration vers Chorus et mettre en
place de nouvelles organisations financières.
50
51

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3 | LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE
Les mots clés de la LOLF
La LOLF a introduit de nouveaux concepts dans le vocabulaire budgé-
taire et financier de la gestion publique. Par-delà les premières notions
ci-dessous, l’internaute trouvera un glossaire complet sur le Forum de la
performance (www.performance-publique.gouv.fr).
Action (au sens de la LOLF)
évaluation des engagements hors bilan
Une action est la composante d’un
de l’État. Il est désormais présenté
programme. Elle peut rassembler
selon les principes de la comptabilité
des crédits visant un public particu-
générale (comme dans les entreprises)
lier d’usagers ou de bénéficiaires, ou
et certifié par la Cour des comptes.
un mode particulier d’intervention de
l’administration. Dans un programme,
Crédits de paiement (CP)
Page d’accueil du site Campus de la gestion publique
la répartition des crédits entre les
Ils constituent la limite supérieure des
actions est indicative. Elle fait l’objet
dépenses pouvant être payées pen-
d’une restitution précise, en exécution
dant l’année pour la couverture des
budgétaire. Si une action recouvre une
engagements contractés dans le cadre
▲
finalité identifiée, elle peut être assortie
des autorisations d’engagement.
Vers une professionnalisation des métiers
d’objectifs et d’indicateurs qui lui sont
Fongibilité, fongibilité asymétrique
de la fonction financière de l’État
spécifiques parmi ceux associés au
La fongibilité est la liberté offerte par
programme.
la LOLF à chaque gestionnaire d’uti-
liser librement les crédits pour mettre
Autorisations d’engagement (AE)
Dans le cadre des orientations gouvernementales en matière de gestion des
en œuvre de manière performante le
Dans le cadre du budget, elles sont le
ressources humaines et suite à la demande des directeurs des affaires fi-
programme.
support nécessaire pour engager juri-
nancières des ministères, la direction du Budget pilote un chantier visant
La fongibilité est dite asymétrique car,
diquement une dépense. Leur mon-
à une professionnalisation accrue des métiers de la fonction financière. Ce
si les crédits de personnel peuvent
tant constitue la limite supérieure des
chantier interministériel vise à améliorer le recrutement, la mobilité et le
être utilisés pour d’autres natures de
engagements autorisés dans l’année.
partage des compétences entre les acteurs financiers participant à l’élabora-
dépenses (fonctionnement, interven-
tion du budget, à la chaîne de la dépense et des recettes non fiscales et aux
Budget opérationnel de
tion, investissement), l’inverse n’est
contrôles, notamment budgétaires, qui s’y rapportent. La première étape
programme (BOP)
pas possible.
des travaux a consisté à identifier des métiers financiers destinés à enrichir
Le budget opérationnel de programme
Indicateur
le répertoire interministériel des métiers de l’État élaboré sous l’égide de la
regroupe des crédits d’un programme
Quantifié, l’indicateur donne une indi-
direction générale de l’Administration et de la Fonction publique. Des pro-
mis à la disposition d’un responsable
cation chiffrée de la progression atten-
positions d’actions ont été formulées courant 2009 pour une mise en œuvre
identifié pour un périmètre (une partie
due et obtenue de performance.
en 2009 progressive.
des actions du programme par exem-
Ces actions viseront notamment :
ple) ou pour un territoire (une région,
Irrecevabilité financière
un département…) donnés.
L’article 40 de la Constitution interdit
• à identifier une filière financière parmi les métiers de l’État ;
Le BOP a les mêmes attributs que
aux parlementaires de proposer par
• à favoriser la mobilité interministérielle des cadres ;
le programme : c’est un ensemble
amendement une diminution des res-
• à proposer des parcours professionnels et des formations dédiées.
globalisé de moyens associés à des
sources publiques ou la création ou
objectifs mesurés par des indicateurs
l’aggravation d’une charge publique.
de résultats. Les objectifs du budget
Tout en respectant ce cadre, la LOLF
opérationnel de programme sont défi-
permet aux parlementaires de redé-
nis par déclinaison des objectifs du
ployer les crédits entre programmes
programme.
d’une même mission.
Comptes de l’État
Justification au premier euro (JPE)
4
Le compte général de l’État com-
Explication de la totalité des crédits
prend le bilan, le compte de résultat,
et des personnels demandés (PAP)

le tableau des flux de trésorerie et l’an-
ou consommés (RAP) pour cha-
nexe qui comprend notamment une
que programme. La LOLF a aboli la
lés de la LOLF
52
53
les mots clés
de la LolfLes mots c

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notion de « services votés », qui avait
responsable est nommément désigné
pour conséquence de reconduire les
pour chaque programme.
Aller plus loin
dépenses presque systématiquement
d’une année sur l’autre.
Projet annuel de performances
(PAP)
Loi de finances
Document annexé au projet de loi de
Les lois de finances déterminent la
finances, il précise pour chaque pro-
nature, le montant et l’affectation des
gramme : la présentation des actions,
Sur le Forum de la performance
ressources et des charges de l’État,
des coûts associés, des objectifs
www.performance-publique.gouv.fr – le site de référence des finances
compte tenu d’un équilibre économi-
poursuivis, des indicateurs, des
publiques et de la performance publique.
que et financier qu’elles définissent.
résultats obtenus et attendus pour
D’octobre à décembre, le projet de
les années à venir ; l’évaluation des
loi de finances (PLF) est examiné
dépenses fiscales ; la justification de
par le Parlement puis voté dans un
l’évolution des crédits par rapport aux
Avec les outils pédagogiques, consultables sur le site :
délai maximum de 70 jours après son
dépenses de l’année antérieure et aux
• Bande dessinée : pourquoi on paye des impôts ?
dépôt.
crédits de l’année en cours ; l’échéan-
cier des crédits de paiement associés
• Cyber-Budget : le jeu de simulation budgétaire ;
Loi de règlement des comptes et
aux autorisations d’engagement ; et
• BudgetFlash : pour tout savoir sur le budget de l’État ;
rapport de gestion
par catégorie ou par type de contrat, la
La loi de règlement des comptes et
• LOLF-Flash : pour tout savoir sur la démarche de performance de la
répartition prévisionnelle des emplois
rapport de gestion est la loi consta-
rémunérés par l’État et la justification
LOLF (dès octobre 2008).
tant les résultats financiers de chaque
des évolutions ; les crédits et emplois
année civile.
des opérateurs contribuant au pro-
Loi organique relative aux lois de
gramme.
Avec la lettre électronique « Budget Infos » qui permet de
finances – LOLF
Rapport annuel de performances
suivre l’actualité de la direction du Budget et de ses grands chantiers.
Promulguée le 1er août 2001 pour entrer
(RAP)
en application le 1er janvier 2006, la
Document annexé au projet de loi de
LOLF remplace l’ordonnance du 2 juin
règlement des comptes et rapport de
1959 et fixe le cadre de la nouvelle
gestion, il permet aux parlementaires
Avec le tableau de bord des finances publiques qui permet
constitution financière de l’État.
de comparer la prévision et l’exécution
de découvrir en quelques clics les données les plus significatives des
budgétaire et l’engagement sur les
administrations publiques en France avec des focus dédiés à l’État, aux
Mission (au sens de la LOLF)
objectifs et les résultats constatés. Il
administrations de sécurité sociale et aux administrations publiques locales.
Une mission regroupe un ensemble de
programmes concourant à une politi-
est présenté selon une structure iden-
que publique. Seule une disposition
tique à celle du projet annuel de per-
de loi de finances d’initiative gouver-
formances.
nementale peut créer une mission. Elle
Titre
constitue l’unité de vote des crédits.
Les charges budgétaires de l’État sont
Objectif
réparties sous sept titres en fonction
La LOLF prévoit que chaque pro-
de la nature des dépenses. Chaque
gramme est assorti, dans le cadre du
titre est décomposé en catégories.
projet annuel de performances, d’ob-
jectifs traduisant ses priorités d’amé-
lioration de la performance publique. Il
est mesuré par des indicateurs.
Programme (au sens de la LOLF)
Un programme regroupe les crédits
destinés à mettre en œuvre une action
ou un ensemble cohérent d’actions
relevant d’un même ministère. Lui sont
4
associés des objectifs précis, définis
en fonction de finalités d’intérêt géné-

ral ainsi que des résultats attendus et
faisant l’objet d’une évaluation. Un
lés de la LOLF
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les mots clés
de la LolfLes mots c

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