L'effet direct et l'invocabilite des directives

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Fiche à jour au 20 janvier 2006
FICH E PEDAGOG IQUE VIRTUELLE
Diplôme : Licence, 6ème semestre
Matière : Droit communautaire

Web-tuteur : Michel Cannarsa
SEANCE N°11 - L’ORDRE JURIDIQUE
COMMUNAUTAIRE : L’EFFET DIRECT ET
L’INVOCABILITE DES DIRECTIVES
SOMMAIRE
C.J.C.E., 22 septembre 1976, Commission des Communautés européennes c.
République italienne
3
C.J.C.E., 6 mai 1980, Commission des Communautés européennes c.
Royaume de Belgique
3
C.J.C.E., 5 avril 1979, Ministère public c. Tullio Ratti, Demande de décision
préjudicielle : Pretura di Milano
4
C.J.C.E., 23 mai 1985, Commission des Communautés européennes contre
République fédérale d’Allemagne
4
I. LES OBLIGATIONS DECOULANT DES DIRECTIVES A
L’EGARD DES ETATS MEMBRES
5
A. L’OBLIGATION DE TRANSPOSER
5
C.J.C.E., 20 mars 1986, Commission des Communautés européennes c.
République italienne
5
Date de création du document : année universitaire 2005/06
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2
C.J.C.E., 19 novembre 1991, Andrea Francovich et Danila Bonifaci et
autres c. République italienne
5
B. L’OBLIGATION DE NE PAS COMPROMETTRE LE RESULTAT PRESCRIT PAR
LA DIRECTIVE
6
C.J.C.E., 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie ASBL c. Région
Wallone, Demande de décision préjudicielle, Conseil d’Etat, Belgique
6
C.E., 10 janvier 2001, France Nature Environnement
7
II.
LES DROITS CONFERES AUX PARTICULIERS
8
A. L’INVOCABILITE DU CONTENU DE LA DIRECTIVE
8
C.J.C.E., 26 février 1986, M.H. Marshall c. Southampton and South-West
Hampshire Area Health Authority (Teaching), Demande de décision
préjudicielle, Court of Appeal, Royaume-Uni
8
C.J.C.E., 6 octobre 1970, Franz Grad c. Finazamt Traunstein, Demande de
décision préjudicielle, Finanzgericht München, Allemagne
9
C.J.C.E., 4 décembre 1974, Yvonne van Duyn c. HomeOffice, Demande de
décision préjudicielle, High Court of Justice, Chancery Division, Royaume-
Uni
9
C.J.C.E., 19 janvier 1982, Ursula Becker c. Finanzamt Münster-Innenstadt,
Demande de décision préjudicielle, Finanzgericht Münster, Allemagne 10
B. L’INVOCABILITE D’INTERPRETATION 10
C.J.C.E., 13 novembre 1990, Marleasing SA c. La Comercial Internacional
de Alimentacion SA., Demande de décision préjudicielle, Juzgado de
Primera Instancia e Instruccion de Oviedo, Espagne 11

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3

La finalité des directives communautaires est le rapprochement des
législations nationales lorsque les différences entre ces législations
nuisent au bon fonctionnement du marché intérieur. Il s’agit de
rapprocher les différentes législations et de transposer, dans l’ordre
juridique des Etats membres le droit communautaire. L’aliéna 3 de
l’article 249 du traité instituant la Communauté européenne indique en
effet que « [ l]a directive lie tout Etat membre destinataire quant au
résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la
compétence quant à la forme et aux moyens ». Ce sont les Etats membres
(voire un seul Etat membre dans certains cas) qui sont destinataires des
directives. Une transposition hors délai, ou une mauvaise transposition,
constitue un manquement par l’Etat membre à ses obligations.


C.J.C.E., 22 septembre 1976, Commission des
Communautés européennes c. République italienne
Point 12 « Que la nature obligatoire des directives implique l’obligation pour
tous les Etats membres de respecter les délais qu’elles fixent afin que
l’exécution en soit uniformément assurée dans la Communauté tout entière ».

La norme de transposition doit de plus présenter une certaine clarté et
une certaine certitude.


C.J.C.E., 6 mai 1980, Commission des Communautés
européennes c. Royaume de Belgique
Point 11 : « L’argument tiré par le gouvernement belge du caractère
optionnel des directives en question n’a pas de pertinence, alors que l’effet
obligatoire de la directive, auquel il n’est pas permis aux Etats membres de
déroger, consiste à éliminer tous obstacles à la libre circulation pouvant
résulter, pour les produits originaires d’autres Etats membres, de
l’application de normes techniques différentes des normes communautaires.
Or, il importe, dans cette perspective, que chaque Etat membre donne, aux
directives en question, une exécution qui corresponde pleinement aux
exigences de clarté et de certitude des situations juridiques voulues par les
directives, dans l ' intérêt des producteurs établis dans les autres Etats
membres. De simples pratiques administratives, par nature modifiables au
gré de l’administration et dépourvues d’une publicité adéquate, ne sauraient,
dans ces conditions, être considérées comme constituant une exécution
valable de l’obligation qui incombe en vertu de l’article 189 aux Etats
membres destinataires des directives ».

Un Etat membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou
situations de son ordre interne pour justifier le non-respect des
obligations et délais résultant des directives communautaires (v. CJCE,
22 février 1979, Commission des Communautés européennes contre
République italienne, Aff. 163/78, Recueil de jurisprudence, p. 771).

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4
Les modalités de transposition laissent généralement une certaine
latitude aux Etats membres. Toutefois, les directives prévoient parfois de
façon très précise quel doit être le contenu de la norme de transposition.
En théorie, avant que la transposition n’ait lieu, la directive ne produit
pas d’effets, sauf à l’égard de ses destinataires, c’est-à-dire les Etats
membres.


C.J.C.E., 5 avril 1979, Ministère public c. Tullio
Ratti, Demande de décision préjudicielle : Pretura di
Milano
Points 43 et suivants : « Qu’il en résulte, pour les raisons développées dans la
motivation de la réponse à la première question du juge national, que ce n’est
qu’au terme de la période fixée et en cas de défaillance de l’Etat membre,
que la directive - et notamment son article 9 - pourra avoir les effets décrits
en réponse à la première question ;
Que tant que cette échéance n’est pas atteinte, les Etats membres restent
libres en la matière;
Que si un Etat membre a introduit les dispositions d’une directive dans son
ordre juridique interne avant la fin de la période fixée par celle-ci, cette
circonstance ne peut pas produire d’effets à l’égard d’autres Etats membres;
Attendu, enfin, qu’une directive n’imposant, de par sa nature, d’obligations
qu’aux Etats membres, il n’est pas possible à un particulier d’invoquer le
principe de confiance légitime avant l’expiration du délai prévu pour sa mise
en œuvre ».

Mais il convient de relever un renforcement de l’effet des directives dont
la Cour de justice est à l’origine. Contrairement à ce qu’avait retenu
l’arrêt Ratti, il est désormais acquis que les Etats membres doivent se
conformer à certaines obligations.
Le juge national contrôlera le respect par l’Etat de ses obligations.
Parfois, la transposition n’est pas nécessaire lorsque le droit interne peut
être considéré comme conforme au droit communautaire :


C.J.C.E.,
23
mai
1985,
Commission
des
Communautés européennes contre République fédérale
d’Allemagne
Point 23 : « Il ressort de cette disposition que la transposition d’une directive
n’exige pas nécessairement une action législative dans chaque Etat membre.
En particulier, l’existence des principes généraux de droit constitutionnel ou
administratif peut rendre superflue la transposition par des mesures
législatives ou réglementaires spécifiques à condition, toutefois, que ces
principes garantissent effectivement la pleine application de la directive par
l’administration nationale et qu’au cas ou la directive vise à créer des droits
pour les particuliers, la situation juridique découlant de ces principes soit
suffisamment précise et claire et que les bénéficiaires soient mis en mesure
de connaître la plénitude de leurs droits et, le cas échéant, de s’en prévaloir
devant les juridictions nationales. Cette dernière condition est

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particulièrement importante, lorsque la directive en cause vise à accorder des
droits aux ressortissants d’autres Etats membres, car ces ressortissants ne
sont normalement pas au courant de ces principes ».

Ainsi, sur la base du traité et au vu de la jurisprudence de la Cour de
justice, les directives sont, d’une part, une source d’obligations pour les
Etats membres qui en sont destinataires (I) et, d’autre part, une source de
droits pour les particuliers (II).

I. Les obligations découlant des directives à
l’égard des Etats membres

Les Etats sont tenus en premier lieu de transposer, dans le délai imparti,
les dispositions des directives (A). Avant cela, ils ne doivent pas nuire à
la transposition (B).

A. L’obligation de transposer

L’obligation de transposer qui pèse sur les Etats membres ne saurait être
écartée du fait de difficultés internes ou de dispositions internes :


C.J.C.E.,
20
mars
1986,
Commission
des
Communautés européennes c. République italienne
Point 6 : « Il convient de rappeler qu’il est de jurisprudence constante de la
Cour qu’un Etat membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou
situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des
obligations et délais prescrits par les directives ».

Si aucune transposition n’intervient dans le délai fixé, l’Etat membre
engage sa responsabilité :

C.J.C.E., 19 novembre 1991, Andrea Francovich et
Danila Bonifaci et autres c. République italienne
Points 31 et s. « Il y a lieu de rappeler [...] que, ainsi qu'il découle d'une
jurisprudence constante, il incombe aux juridictions nationales chargées
d'appliquer, dans le cadre de leurs compétences, les dispositions du droit
communautaire, d'assurer le plein effet de ces normes et de protéger les
droits qu'elles confèrent aux particuliers (voir, notamment, les arrêts du 9
mars 1978, Simmenthal, point 16, 106/77, Rec . p . 629, et du 19 juin 1990,
Factortame, point 19, C-213/89, Rec . p . I-2433).
Il y a lieu de constater que la pleine efficacité des normes communautaires
serait mise en cause et la protection des droits qu' elles reconnaissent serait

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affaiblie si les particuliers n' avaient pas la possibilité d' obtenir réparation
lorsque leurs droits sont lésés par une violation du droit communautaire
imputable à un État membre .
La possibilité de réparation à charge de l'État membre est particulièrement
indispensable lorsque, comme en l'espèce, le plein effet des normes
communautaires est subordonné à la condition d'une action de la part de
l'État et que, par conséquent, les particuliers ne peuvent pas, à défaut d'une
telle action, faire valoir devant les juridictions nationales les droits qui leur
sont reconnus par le droit communautaire.
Il en résulte que le principe de la responsabilité de l'État pour des
dommages causés aux particuliers par des violations du droit
communautaire qui lui sont imputables est inhérent au système du
traité.
L'obligation, pour les États membres, de réparer ces dommages trouve
également son fondement dans l'article 5 du traité, en vertu duquel les États
membres sont tenus de prendre toutes mesures générales ou particulières
propres à assurer l'exécution des obligations qui leur incombent en vertu du
droit communautaire. Or, parmi ces obligations se trouve celle d' effacer les
conséquences illicites d' une violation du droit communautaire (voir, en ce
qui concerne la disposition analogue de l' article 86 du traité CECA, l' arrêt
du 16 décembre 1960, Humblet, 6/60, Rec . p . 1125).
Il résulte de tout ce qui précède que le droit communautaire impose le
principe selon lequel les États membres sont obligés de réparer les
dommages causés aux particuliers par les violations du droit
communautaire qui leur sont imputables [...] »

Deux obligations pèsent donc sur l’Etat lorsqu’il est destinataire d’une
directive : la transposer dans le délai prévu et, si certaines conditions sont
réunies, réparer les dommages subis par les particuliers du fait de cette
non-transposition ou mauvaise transposition (qui constituent des
violations du droit communautaire).
La Cour de justice a ultérieurement renforcé les obligations qui pèsent
sur l’Etat avant l’expiration du délai de transposition.

B. L’obligation de ne pas compromettre le résultat prescrit
par la directive

Pendant le délai de transposition, la Cour estime désormais que les Etats
membres ont des obligations, même s’il s’agit d’obligations de ne pas
faire :

C.J.C.E., 18 décembre 1997, Inter-Environnement
Wallonie ASBL c. Région Wallone, Demande de décision
préjudicielle, Conseil d’Etat, Belgique
Point 45 « A cet égard, si les États membres ne sont pas tenus d'adopter ces
mesures avant l'expiration du délai de transposition, il résulte de l'application
combinée des articles 5, deuxième alinéa, et 189, troisième alinéa, du traité et
de la directive elle-même que, pendant ce délai, ils doivent s'abstenir de

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prendre des dispositions de nature à compromettre sérieusement le résultat
prescrit par cette directive ».

Le Conseil d’Etat français a aligné sa jurisprudence sur celle de la Cour
de justice :


C.E., 10 janvier 2001, France Nature Environnement
« Considérant qu'en vertu de l'article 192, deuxième alinéa, du Traité
instituant la communauté européenne de l'énergie atomique, les Etats
membres "s'abstiennent de toutes mesures susceptibles de mettre en péril la
réalisation des buts du présent traité" ; qu'en vertu de l'article 161 du même
Traité, les directives du Conseil de l'Union européenne lient les Etats
membres "quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances
nationales la compétence quant à la forme et aux moyens" ; que si, pour
atteindre ce résultat à l'issue du délai qui leur est imparti dans la directive, les
autorités nationales restent seules compétentes pour décider de la forme à
donner à l'exécution de ces directives et pour fixer elles-mêmes, sous le
contrôle des juridictions nationales, les moyens propres à leur faire produire
leurs effets en droit interne, elles ne peuvent légalement prendre, ainsi que l'a
précisé la Cour de Justice des Communautés européennes par un arrêt rendu
le 18 décembre 1997 dans l'affaire C-129/96, pendant le délai imparti par la
directive, des mesures de nature à compromettre sérieusement la réalisation
du résultat prescrit par la directive ».

Ces différentes obligations à la charge des Etats membres sont
compréhensibles dans la mesure où le traité prévoit que les directives
s’adressent exclusivement à ces Etats. La reconnaissance d’une
invocabilité des directives au profit des particuliers n’était en revanche
pas prévue dans le traité.

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II. Les droits conférés aux particuliers

Sous certaines conditions qui ont été définies par la Cour de justice (la
directive doit être suffisamment claire et précise, sans condition, ne pas
laisser de marge d’appréciation aux Etats membres et le délai de
transposition doit être écoulé), les particuliers vont être autorisés à
invoquer les dispositions d’une directive à l’appui d’une requête.
L’invocabilité en question peut être directe, lorsque le particulier
invoquera le contenu de l’effet de la directive (A), ou indirecte, lorsqu’il
s’agira de demander l’interprétation d’une norme nationale à la lumière
d’une directive (B).

A. L’invocabilité du contenu de la directive

Sur le fondement de l’effet utile des directives, la Cour de justice
considère que les justiciables peuvent se prévaloir, envers les autorités
publiques, des dispositions d’une directive non transposée (c’est ce que
l’on appelle l’effet direct vertical) :


C.J.C.E., 26 février 1986, M.H. Marshall c.
Southampton and South-West Hampshire Area Health
Authority (Teaching), Demande de décision préjudicielle,
Court of Appeal, Royaume-Uni
Points 46 et s. « Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante
de la Cour (notamment l’arrêt du 19 janvier 1982, Becker , 8/81 , Rec. p. 53),
dans tous les cas où des dispositions d’une directive apparaissent comme
étant, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment
précises, les particuliers sont fondés à les invoquer à l’encontre de l’Etat, soit
lorsque celui-ci s’abstient de transposer dans les délais la directive en droit
national, soit lorsqu’il en fait une transposition incorrecte.
Cette jurisprudence se fonde sur la considération qu’il serait incompatible
avec le caractère contraignant que l’article 189 reconnaît à la directive
d’exclure, en principe, que l’obligation qu’elle impose puisse être invoquée
par des personnes concernées. La Cour en a tire la conséquence que l’Etat
membre qui n’a pas pris, dans les délais, les mesures d’exécution imposées
par la directive ne peut opposer aux particuliers le non-accomplissement, par
lui-même, des obligations qu’elle comporte.
Quant à l’argument selon lequel une directive ne peut pas être invoquée à
l’encontre d’un particulier, il convient de souligner que, selon l’article 189
du traité, le caractère contraignant d’une directive sur lequel est fondée la
possibilité d’invoquer celle-ci devant une juridiction nationale n’existe qu’à
l’égard de tout Etat membre destinataire. Il s’ensuit qu’une directive ne peut
pas par elle-même créer d’ obligations dans le chef d’un particulier et qu’une

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disposition d’une directive ne peut donc pas être invoquée en tant que telle a
l’encontre d’une telle personne ».

Les dispositions de la directive vont prévaloir sur les normes nationales
et vont pouvoir être invoquées devant le juge national, soit pour écarter
une norme nationale contraire (invocabilité d’exclusion), soit pour pallier
l’absence de normes internes de transposition (invocabilité de
substitution). Quelles sont les conditions d’invocabilité d’une directive ?
Les dispositions de la directive doivent être suffisamment précises,
inconditionnelles et n’être assorties d’aucune réserve :


C.J.C.E., 6 octobre 1970, Franz Grad c. Finazamt
Traunstein,
Demande
de
décision
préjudicielle,
Finanzgericht München, Allemagne
Points 4 et s. « (…) aux termes de l’article 189 du traite CEE une décision est
obligatoire en tous ses éléments pour les destinataires qu’elle désigne ;
Qu’aux termes du même article une directive lie tout Etat membre
destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances
nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ;
Attendu, cependant, que si, en vertu des dispositions de l’article 189, les
règlements sont directement applicables et par conséquent par leur nature
susceptibles de produire des effets directs, il n’en résulte pas que d’autres
catégories d’actes visés par cet article ne peuvent jamais produire des effets
analogues ;
Qu’il convient donc d’examiner dans chaque cas si la nature, l’économie et
les termes de la disposition en cause sont susceptibles de produire des
effets directs dans les relations entre le destinataire de l’acte et des tiers ;
(…) Que [l’obligation en cause] est inconditionnelle et suffisamment nette
et précise pour être susceptible de produire des effets directs dans les
relations entre les Etats membres et leurs justiciables ».


C.J.C.E., 4 décembre 1974, Yvonne van Duyn
c. HomeOffice, Demande de décision préjudicielle, High
Court of Justice, Chancery Division, Royaume-Uni
« (…) il serait incompatible avec l’effet contraignant que l’article 189
reconnaît à la directive d’exclure en principe que l’obligation qu’elle impose,
puisse être invoquée par des personnes concernées ;
Qu’il convient d’examiner, dans chaque cas, si la nature, l’économie et les
termes de la disposition en cause sont susceptibles de produire des effets
directs dans les relations entre les Etats membres et les particuliers ;
(…) La disposition énonce une obligation qui n’est assortie d’aucune
réserve ou condition et qui, par sa nature, ne nécessite l’intervention
d’aucun acte, soit des institutions de la Communauté, soit des Etats
membres ».

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Il faut aussi rappeler que la directive doit être restée sans transposition ou
avoir été mal transposée :


C.J.C.E.,
19
janvier
1982,
Ursula
Becker
c. Finanzamt Münster-Innenstadt, Demande de décision
préjudicielle, Finanzgericht Münster, Allemagne
« (…) dans tous les cas où une directive est correctement mise en oeuvre,
ses effets atteignent les particuliers par l’intermédiaire des mesures
d’application prises par l’Etat membre concerné (arrêt du 6. 5. 1980,
Commission/Belgique, 102/79, Recueil p. 1473).
Par contre, des problèmes particuliers se posent au cas où un Etat membre
n’a pas correctement exécuté une directive et, plus spécialement, dans le cas
ou les dispositions d’une directive sont restées inexécutées à l’expiration
du délai fixé pour sa mise en oeuvre.
(…) En conséquence, l’Etat membre qui n’a pas pris, dans les délais, les
mesures d’exécution imposées par la directive, ne peut opposer aux
particuliers le non-accomplissement, par lui-même, des obligations qu’elle
comporte.
Ainsi, dans tous les cas ou des dispositions d’une directive apparaissent
comme étant, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et
suffisamment précises, ces dispositions peuvent être invoquées à défaut de
mesures d’application prises dans les délais, à l’encontre de toute disposition
nationale non conforme à la directive, ou encore en tant qu’elles sont de
nature à définir des droits que les particuliers sont en mesure de faire valoir à
l’égard de l’Etat ».

B. L’invocabilité d’interprétation

Lorsqu’une directive n’a pas encore été transposée alors que le délai fixé
est expiré, les justiciables peuvent demander au juge national
d’interpréter le droit national conformément à la directive :

C.J.C.E., 10 avril 1984, Sabine von Colson et Elisabeth
Kamann c. Land Nordrhein-Westfalen, Demande de décision
préjudicielle, Arbeitsgericht Hamm, Allemagne
Point 26 : « Il convient, toutefois, de préciser que l’obligation des Etats
membres, découlant d’une directive, d’atteindre le résultat prévu par celle-ci,
ainsi que leur devoir en vertu de l’article 5 du traité de prendre toutes
mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution de cette
obligation, s’imposent à toutes les autorités des Etats membres y compris,
dans le cadre de leurs compétences, les autorités juridictionnelles. Il s’ensuit
qu’en appliquant le droit national, et notamment les dispositions d’une loi
nationale spécialement introduite en vue d’exécuter la directive 76/207, la
juridiction nationale est tenue d’interpréter son droit national à la
lumière du texte et de la finalité de la directive pour atteindre le résultat
vise par l’article 189, paragraphe 3 ».

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A la différence de l’invocabilité de substitution, cette invocabilité
d’interprétation n’est pas limitée aux litiges entre particuliers et un Etat
membre, mais s’étend aussi aux litiges entre particuliers, avant et après
l’expiration du délai de transposition.


C.J.C.E., 13 novembre 1990, Ma
Marleasing SA c. La
Comercial Int
nternacional de Alimentacion SA., Demande
de décision préjudicielle, Juzgado de Primera Instancia
e Ins
nstruccion de Oviedo, Espagne
Point 8 : « (…) il convient de rappeler que, comme la Cour l'a précisé dans
son arrêt du 10 avril 1984, Von Colson et Kamann, point 26 ( 14/83, Rec . p .
1891, l'obligation des États membres, découlant d'une directive, d'atteindre le
résultat prévu par celle-ci ainsi que leur devoir, en vertu de l'article 5 du
traité, de prendre toutes mesures générales ou particulières propres à assurer
l'exécution de cette obligation s'imposent à toutes les autorités des États
membres, y compris, dans le cadre de leurs compétences, les autorités
juridictionnelles. Il s'ensuit qu en appliquant le droit national, qu'il s'agisse
de dispositions antérieures ou postérieures à la directive, la juridiction
nationale appelée à l'interpréter est tenue de le faire dans toute la mesure du
possible à la lumière du texte et de la finalité de la directive pour atteindre le
résultat visé par celle-ci et se conformer ainsi à l'article 189, troisième alinéa,
du traité.
Il s'ensuit que l'exigence d'une interprétation du droit national conforme à
l'article 11 de la directive 68/151, précitée, interdit d'interpréter les
dispositions du droit national relatives aux sociétés anonymes d'une manière
telle que la nullité d'une société anonyme puisse être prononcée pour des
motifs autres que ceux qui sont limitativement énoncés à l'article 11 de la
directive en cause ».

Une directive ne sera toutefois jamais, avant d’être transposée et si le
délai n’est pas expiré, à l’origine d’obligations pour les particuliers.

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